Gabriel Netto Muniz, Leonardo Pereira e Gloria Moraes¨
As relações entre o Brasil e o Iraque figuram como um capítulo especial da história recente da política externa brasileira. Se atualmente a importância do Iraque para o Brasil é reduzida, no passado, mormente nos primeiros anos da década de 1980, a posição do país árabe, em termos de economia e de estratégia militar, era bastante diversa. Os que pensam que foram as crises do petróleoque determinaram a história do relacionamento entre os dois países, acerta em parte, mas não totalmente. Sem dúvida que o petróleo representou um item especial no fluxo de comércio entre os dois países, mas a expansão da economia brasileira e a procura por novos mercados teve um peso no movimento de aproximação.
Além da exportação de manufaturados, inclusive de duráveis, o Brasil exportou serviços, mormente os de engenharia. A Mendes Júnior, por exemplo, assinou contrato, em 1981, para a construção de 128 quilômetros da Expressway, ferrovia que vinha da fronteira com a Jordânia até a fronteira do Kuwait. Entretanto, dado o fraturamento e turbulência da região, as relações não eram simples. Depois de um tempo, o Iraque começou a atrasar os pagamentos, por ter passado a concentrar suas despesas orçamentárias na guerra contra seu vizinho, o Irã.
O então presidente do Brasil, João Figueiredo, escreveu uma carta a Saddam Hussein, pleiteando a solução das pendências. Entretanto, a situação se agravou, em 1987, pois a construtora brasileira suspendeu as obras e deu início ao processo de cobrança na Corte Internacional de Comércio, em Paris. Hussein irritou-se perante tal atitude e exigiu, então, que a Mendes Júnior retomasse as obras, ameaçando cortar o fornecimento de petróleo para o Brasil. Vale dizer, o país receberia petróleo do Iraque, que descontaria os valores devidos do passivo negociado junto ao Banco do Brasil. Todavia, com a II Guerra do Golfo, em 1991, a Mendes Júnior se viu, frente às difíceis condições de segurança, obrigada a abandonar os canteiros de obras e retirar todos os seus funcionários do Iraque.
Porém o Iraque representou para o Brasil uma oportunidade em pelo menos dois aspectos: i) fornecimento de petróleo a preços oficiais, mesmo em tempos de crise no mercado internacional; e ii) mercado consumidor para exportações de produtos e serviços brasileiros. Isso porque o Iraque era um Estado altamente revisionista e, portanto, isolado, o que significava um importante espaço livre de atuação da diplomacia brasileira junto a um produtor de petróleo. Com o tempo, o Iraque receberia atenção privilegiada por parte da diplomacia brasileira, da Petrobras e dos demais órgãos do governo. Na verdade, o Iraque permitia ao Brasil garantir um maior equilíbrio em sua balança comercial, pois aquele país aceitava comprar produtos e contratava os serviços brasileiros.
Nos anos 80, o Iraque era um dos poucos países que não exigia garantia de crédito de bancos estrangeiros para contratos firmados com o Brasil, sendo o Itamaraty o agente que intermediava as negociações. Assim, em muitos momentos, a despeito de qualquer resistência do Itamaraty, que preferia concentrar a agenda bilateral em assuntos econômicos, os interesses do Iraque eram principalmente políticos, pois não havia uma dissociação clara entre economia e política, por parte do país do Oriente.Nesse aspecto, por exemplo, a questão palestina para o Brasil foi sensivelmente influenciada pelo seu relacionamento com o Iraque.
Em poucas palavras, nem os déficits comerciais contra o Brasil nem as pendências das dívidas iraquianas (com empresas e com o governo brasileiros) são capazes de indicar, isoladamente, se o relacionamento econômico entre os dois países foi prejudicial ou lucrativo ao Brasil. Levando-se em consideração a importância estratégica do petróleo importado para a economia brasileira e comparando com o que ocorreu com os demais países do Oriente Médio, o relacionamento brasileiro-iraquiano trouxe substanciais dividendos para o Brasil, contribuindo para o seu objetivo de complementação do desenvolvimento econômico pela política externa. Para se chegar a um balanço do relacionamento entre o Brasil eo Iraque, deve-se levar em consideração, portanto, um contexto estratégico e econômico mais amplo que simples relações diplomáticas.
Fontes:
MERCADANTE, A. A, CELLI Jr., U e ARAUJO, L. R - Bocos Econômicos e Integração na América Latina, Àfrica e Ásia - JURUÀ, Curitiba, 2006.
¨ Trabalho apresentado para a disciplina de Política Externa Brasileira, do curso de Relações Internacionais da ESPM-Rio, turma RI5E, Profª. Gloria Moraes.
segunda-feira, 29 de junho de 2009
O Mercosul: dilemas e realidade
Fernanda Lemos, Luiz Felipe Dutra e Gloria Moraes
A integração regional entrou na pauta do mundo atual e, em virtude do avanço das políticas decorrentes do que a mídia consagrou como globalização, a América do Sul também avançou em direção a um projeto que estava adormecido. Com origem muito diversa dos países europeus e asiáticos, os países da América do Sul também se lançaram no movimento de integração com modelos diferenciados. Tendo isto como premissa, ou seja, que o locus e formação histórica são determinantes, pretendemos apresentar a formação do Mercosul, sua importância econômica, realizações e sua relação com o mundo, bem como as assimetrias internas e as dificuldades do futuro relacionamento entre os países membros. Principalmente com a adesão da Venezuela, o Mercosul "projetado" pelo Brasil poderá sofrer mudanças.
O Mercosul, como é conhecido o Mercado Comum do Sul, é a união aduaneira (livre comércio intra-zona e política comercial comum) de cinco países da América do Sul. Em sua formação original o bloco era composto por quatro países: Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai. Desde 2006, a Venezuela aguarda a aprovação dos congressos nacionais para que sua entrada seja aprovada.
As discussões para a constituição de um mercado econômico regional para a América Latina remontam ao tratado que estabeleceu a Associação Latino-Americana de Livre Comércio (ALALC), na década de 1960. Este organismo foi sucedido pela Associação Latino-Americana de Integração, na década de 1980. À época, a Argentina e o Brasil fizeram progressos na matéria, assinando a Declaração de Iguaçu, que estabelecia uma comissão bilateral, à qual se seguiu, no ano seguinte, uma série de acordos comerciais. O Tratado de Integração, Cooperação e Desenvolvimento, assinado entre ambos os países, em 1988, fixou como meta o estabelecimento de um mercado comum, ao qual outros países latino-americanos poderiam se unir.
Com a adesão do Paraguai e do Uruguai, os quatro países se tornaram signatários do Tratado de Assunção (1991), que estabeleceu que Mercado Comum do Sul era uma aliança comercial visando dinamizar a economia regional, movimentando entre si mercadorias, pessoas, força de trabalho e capitais. Inicialmente, foi estabelecida uma zona de livre comércio, em que os países signatários não tributariam ou restringiriam as importações uns dos outros. A partir de 1º. de janeiro de 1995, esta zona converteu-se em união aduaneira, na qual todos os signatários poderiam cobrar as mesmas quotas nas importações dos demais países (tarifa externa comum, TEC).
Uma das grandes virtudes do Mercosul, do nosso ponto de vista, foi conseguir que o processo de negociação integradora fosse realizado sobre bases realistas, razoáveis e flexíveis, sem perder a visão da necessidade de integração regional, adaptando, com flexibilidade, os instrumentos às realidades dos quatro países. O resultado é "o Mercosul possível", dadas as características e capacidades das estruturas econômicas e políticas de cada um dos sócios. Isto foi fundamental para que se alcançasse a união aduaneira, cumprindo os prazos fixados no Tratado de Assunção.
No ano seguinte, dada a conversão para união aduaneira, a Bolívia e o Chile adquiriram o status de associados. O Chile encontra-se em processo de aquisição do status de associado pleno, depois de resolver alguns problemas territoriais com a Argentina. Outras nações latino-americanas manifestaram interesse em entrar para o grupo, mas, até o momento, somente a Venezuela levou adiante sua candidatura, embora sua incorporação ao Mercosul ainda dependa da aprovação dos congressos nacionais do bloco. Mas foi em 2004, com a entrada em vigor o Protocolo de Olivos (2002), que criou o Tribunal Arbitral Permanente de Revisão do Mercosul, com sede na cidade de Assunção (Paraguai), que o projeto do Mercosul ganhou consistência. Sua importância reside no fato de que uma das fontes de insegurança jurídica nesse bloco de integração era justamente a falta de um tribunal permanente, questão agora finalmente solucionada.
Muitos sul-americanos vêem o Mercosul como uma arma contra a influência dos Estados Unidos na região, funcionando tanto como instrumento de defesa das pretensões da formação da Área de Livre Comércio das Américas (ALCA), quanto de proliferação de tratados bilaterais. Uma prova disso foi a criação da Universidade do Mercosul, que irá priorizar a integração regional no modelo de educação. Entretanto, apesar dos avanços que ocorrem, dadas as assimestrias e dificuldades, fica uma pergunta: O ganha o Brasil com o Mercosul?
A criação de blocos comerciais regionais constitui tendência que vem se consolidando há décadas. Nesse sentido, o Mercosul representa tanto um esforço de integração econômica, aproximando seus países membros dessa tendência mundial quanto representa um projeto de aproximação política no Cone Sul. Ao integrar-se ao Mercosul, o Brasil ganha peso nas negociações internacionais, já que passa a negociar não mais individualmente, mas como bloco diante de outros blocos econômicos. Seu poder de negociação é, portanto, potencializado. O bloco também representa um mercado potencial de 200 milhões de habitantes e um PIB acumulado de mais de U$1 trilhão, o que o coloca entre as quatro maiores economias do mundo, logo atrás do Nafta, União Européia e Japão. Por essa razão, o Mercosul é hoje um dos principais pólos de atração de investimentos do mundo.
Além de ter a seu favor a atração de investimentos estrangeiros, a região tem também a condição de principal reserva de recursos naturais do mundo, além de suas reservas de energia também serem consideradas dentre as mais importantes, incluindo hidroelétricas e minérios. O Mercosul ainda conta, como pilar desses investimentos, com uma desenvolvida infra-estrutura, pois suas redes de comunicações, devido às privatizações, ou seja, ao processo de aquisição de infra-estruturas nacionais por corporações globais, foram tecnologicamente atualizadas. Ainda no segmento de infra-estrutura, a região tem mais de dois milhões de quilômetros de estradas, unificando cidades e centros consumidores, e ainda reúne mais de seis mil aeroportos. É importante destacar também que, para atingir o status de quarta economia mundial, o Mercosul possui, hoje, um setor industrial dos mais importantes dentre os países em desenvolvimento, maior, inclusive, do que o de muitos países considerados "desenvolvidos", além de demonstrar grande dinamismo.
O Mercosul é hoje um global trader e, como tal, tem todo o interesse em manter um relacionamento externo amplo e variado. Seus quatro países membros têm se preocupado, constantemente, em manter uma inserção comercial global, sem privilegiar um ou outro país, a fim de garantir um escopo maior de atuação no cenário internacional e diversificar suas relações. Conforme sua tradição de política externa, o Brasil tem se mostrado bastante engajado nesse ponto e hoje, a balança comercial do Mercosul tem suas importações e exportações distribuindo-se, de forma equilibrada, entre diversas economias do mundo, não podendo ser configurado como área de influência de ninguém. Exatamente por isto, é natural que o Mercosul pratique e respeite os princípios do regionalismo aberto, na medida em que foi, originalmente, concebido, precisamente, para aumentar e melhorar a participação de suas quatro economias no mercado mundial. O bloco, portanto, é um extraordinário fator de ampliação e intensificação do relacionamento da região com o resto do mundo, e vem mantendo, nesses últimos anos, uma agenda particularmente intensa de contatos e negociações comerciais com terceiros países, ou grupos de países, como resultado de sua própria concepção como iniciativa aberta ao exterior e do crescente interesse que seus êxitos despertam em outras regiões do mundo[1].
Se compararmos o projeto do Mercosul com o da União Européia, temos que reconhecer, embora este tenha sido o inspirador do Mercosul, a existência de profundas diferenças entre as duas organizações. O Mercosul preconiza a instituição de um mercado comum, através de uma união aduaneira e da livre circulação dos bens e das pessoas, enquanto a União Européia preconiza uma união econômica e monetária, além da concretização da integração econômica e política. Historicamente, também são muito diferentes os fatores que levaram à associação, pois o projeto europeu surgiu da conjuntura do pós-guerra, enquanto que no Cone Sul, foi a interdependência em uma conjuntura de subordinação, pois os desequilíbrios nos balanços de pagamentos e as necessidades de renegociação de suas dívidas externas exigiram o fortalecimento regional. Na Europa, razões de ordem político-militar, principalmente a necessidade de controle do uso do carvão e do aço, e de ordem econômica e social, como a pobreza e a carência de produtos alimentares, no pós-guerra fortaleceram o projeto; e na América do Sul as razões são, primordialmente, de ordem essencialmente econômica, haja vista a pouca, ou nenhuma importância, da região na geopolítica mundial. Além dessas, há ainda diferenças estruturais, pois o Mercosul assenta-se no princípio da intergovernabilidade e da igualdade jurídica e funcional dos Estados partes, enquanto a UE assenta-se no institucionalismo e no princípio da proporcionalidade e da desigualdade funcional dos Estados membros, com órgãos representativos dos governos e órgãos próprios da organização.
Na atual realidade geopolítica, os dois projetos sobressaem, por exibirem maior extensão e profundidade no processo de integração: a União Européia já consolidada, reforçada com a incorporação dos países do Leste Europeu, e o Mercosul, em marcha acelerada para tornar-se irreversível, fortalecendo-se com o provável ingresso definitivo do Chile e da Bolívia. Portanto, as relações entre o Mercosul e a União Européia podem ser incrementadas consideravelmente através da exploração intensiva das oportunidades que oferecem os mercados situados no Leste Europeu, evidentemente, desde que haja suficiente empenho. Por outro lado, as negociações comerciais do Mercosul com a União Européia dependem essencialmente das tratativas para acesso a mercado no setor agropecuário, decorrentes da Rodada "Doha", da Organização Mundial do Comércio (OMC). A questão fundamental é a redução do protecionismo, com eliminação das barreiras técnicas, fitossanitárias e contingenciamento por intermédio das malfadadas cotas de importação, além das questões dos subsídios, concedidos pelos países desenvolvidos à produção e à exportação de produtos agrícolas e pecuários.[2]
No entanto, é importante afirmar que o futuro e o sucesso do Mercosul ainda está para ser escrito, pois sua formação, marcada pelo viés econômico, será complementadas pelo viés político e futuras realizações. A integração comercial propiciada pelo Mercosul, não só favoreceu as negociações entre os países membros, a atuação no cenário global e seu desenvolvimento, como parte desse desenvolvimento é decorrente de realizações em setores como: educação, justiça, cultura, transportes, energia, meio ambiente e agricultura. Com este sentido, ampliando as possibilidades de cooperação, vários acordos foram firmados, incluindo o reconhecimento de títulos universitários e a revalidação de diplomas. Também o estabelecimento de protocolos de assistência mútua em assuntos penais, foi um ganho para a região, assim como a criação de um "selo cultural" para promover a cooperação, o intercâmbio e a maior facilidade no trânsito aduaneiro de bens culturais, além de passaporte comum.
Mesmo com essas realizações, com o avanço de governos populares e de esquerda na América do Sul, retomando a nacionalização de setores estratégicos, o Mercosul passou a se deparar com uma nova realidade, pois, dependendo do caminho que seguir, ou como o caminho for seguido, essas realizações poderão se tornar irrelevantes frente a possíveis impasses políticos. Além da possibilidade da adesão de outros países, o principal fator decisivo é a disputa por liderança no bloco regional, que poderá causar mudanças no avanço institucional do Mercosul e em sua própria concepção.
Se analisarmos o caso europeu em três momentos distintos, os anos do pós-guerra, o projeto de constituição da União Monetária Européia, formado nos anos 80, e o alargamento da UE pelo ingresso de países da Europa Oriental, veremos que o confronto entre os três é essencial para percebermos como os objetivos políticos estratégicos e de liderança econômica regional definem o tipo de integração e induzem as trajetórias nacionais. Essas experiências servem para balizar o projeto de integração na América do Sul, ao contrário do projeto da Ásia, no qual a integração foi empurrada por circunstâncias econômicas, com escassa institucionalidade. Ao contrário da integração original européia, movida por razões políticas e pelo neo-mercantilismo industrial, o projeto de integração sul americano depara-se com grandes ambigüidades que marcaram desde princípio o próprio Mercosul. Este teve como objetivo originário a integração, voltada sempre para viabilizar a industrialização em mercados locais reduzidos, numa formulação próxima a que predominou, inicialmente, na Europa. Para tal, a construção política é ujm requisito básico e não evolui apenas com a prática do livre comércio e menos ainda pela formação de uma área monetária. Requer, como no caso europeu, uma liderança regional que, pelo seu porte e taxa de crescimento, viabilize a expansão dos demais e, ainda, impulsione a formação de grandes fundos públicos, de forma a financiar a recuperação das áreas atrasadas.
Nada citado acima ocorreu na região do Mercosul e, após uma década marcada por ampla adesão ao Consenso de Washington, por privatizações em massa, desindustrialização, desnacionalização de complexos exportadores e polarização regional intra-países, o que mais avançou foi união aduaneira, deixando claro que sem essa liderança, nesse contexto macroeconômico e geopolítico, a integração foi liderada pelos mercados. Sem dúvida que o Brasil seria a melhor opção para conduzir a liderança, e vem sendo o principal ator nessa função, mesmo que a Venezuela, de Hugo Chávez, tente fazer sombra a essa liderança e, com a sua adesão, se torne um rival de peso caso o bloco se amplie.
Um outro fator relevante, é a posição e as relações dos EUA com a região, ainda mais que o governo americano sofreu alterações e suas políticas, agora, se definem em rumo à reconciliação e ao reparo dos danos causados pela era Bush. O Brasil tem interesse em manter sua liderança, e, ainda assim, vem sendo acionado a testes e situações em que seu papel de mediador tem sido posto "a prova de bala", expondo sua capacidade de exercer de fato a liderança regional. Um bom exemplo, foi o papel brasileiro no caso da invasão territorial no Equador, devido ao combate às FARC.
É importante ressaltarmos que o ingresso da Venezuela no Mercosul resultou de um processo, suigeneris, no qual o novo integrante foi admitido como “membro pleno” antes, e não depois, da sua adaptação às regras da união aduaneira. A decisão política de admitir a Venezuela nessas condições excepcionais reflete bem as novas orientações da política exterior brasileira. Mesmo assim, o Presidente Lula reagiu com surpresa e contrariedade às palavras de Chávez, como se intuisse o conflito de fundo entre essas novas orientações e os interesses nacionais permanentes. A inusitada "saudação chavista", em aberta ruptura com os padrões diplomáticos, guardava coerência com a orientação de política externa da Venezuela, pois do ponto de vista do "chavismo", como doutrina política, o Mercosul é uma relíquia institucional que deverá desaparecer para dar lugar a um bloco geopolítico “bolivariano”, de âmbito latino-americano, cuja liderança pertence à Venezuela. A criação do UNASUL traz ameaça e oportunidade, mesmo que por outras maneiras e caminhos este venha a proporcionar a integração regional, mas é bom ressaltar que em nada será semelhante ao Mercosul.
Do ponto de vista da tradição de política externa brasileira, entretanto, a aliança com a Argentina, cada vez mais, se torna estratégica e funciona como um alicerce para a integraçãosul-americana nos moldes do Mercosul. A conclamação "chavista" de “reinventar” o Mercosul, num sentido essencialmente distinto do projeto original, entra em conflito com os fundamentos da política externa brasileira e, caso haja sua expansão, esta marcará, nos próximos anos, as relações internacionais no sub-sistema de Estados nacionais da América Latina. Este conflito de interesses e projetos, caso avance, estará configurado a partir das orientações fundamentais da política externa brasileira e venezuelana e os focos de atrito principais, provavelmente, envolverão:
As relações com os Estados Unidos – O antiamericanismo "chavista" se expressa e se proclama através da aliança Venezuela-Irã, Venezuela-Rússia, em oposição ferrenha a OEA e estreita aproximação com Cuba. O Brasil não seguirá essas orientações e, eventualmente, se verá envolvido no conflito entre Washington e Caracas, torcendo para que o governo Obama estreite laços diplomáticos e "amanse" as pretensões da Venezuela de Chávez.
As relações entre Estados sul-americanos – O internacionalismo "chavista" manifesta-se na sua permanente interferência na política externa de outros Estados latino-americanos. Esta interferência produz alinhamentos externos divergentes aos interesses brasileiros, como foi o caso da Bolívia, e gera atritos bilaterais, como Venezuela e Colômbia e Venezuela e Peru, que solapam o projeto de integração sul-americana. O acordo militar entre Chávez e Evo Morales tem implicações especialmente perturbadoras, pois toca, potencialmente em feridas sensíveis como as pendências territoriais entre Bolívia e Chile.
As relações intra- Mercosul – A presença da Venezuela "chavista" no bloco complica o relacionamento bilateral Brasil-Argentina, abrindo a possibilidade de acordos táticos entre a Argentina e Venezuela, em detrimento do Brasil. Ao mesmo tempo, o “novo” Mercosul é ainda menos atraente para uruguaios e paraguaios, pois sua dinâmica dependerá de acordos triangulares entre as potências maiores. Caso algum dos membros originários saiam, é clara a tendência ao enfraquecimento da aliança estratégica Brasil e Argentina, hipótese que não deve ser de todo descartada.
Na verdade, a admissão da Venezuela como “membro pleno” do Mercosul expõe a concessão do tratamento igual ao Chile, que já é membro associado do bloco há anos. Da mesma forma, pergunta-se como recusar as iniciativas argentinas de criar exceções oportunistas às regras da zona livre de comércio? A reposta, é que a Venezuela foi aceita no Mercosul em condições excepcionais porque o Brasil oscila entre duas orientações mutuamente excludentes de política exterior. A orientação tradicional não foi abandonada e continua a figurar como política oficial do governo, mas é solapada, incessantemente, por uma orientação contrastante de cunho ultranacionalista, que rejeita o conceito de livre comércio e flerta com o projeto de um bloco geopolítico antiamericano.
No fim das contas, o conflito entre as políticas do Brasil e da Venezuela, no Mercosul, mostra a concorrência, dentro do governo brasileiro, entre duas políticas externas radicalmente distintas. A duplicidade expressa-se num resultado nulo, provocando paralisia diplomática e tornando irrelevante a palavra do Brasil no entorno sul-americano. Isto nos leva a afirmar que a questão essencial, portanto, é a definição de um projeto regional que não esteja limitado a encontrar o aumento da competitividade no mercado global, reforçando os setores exportadores, mas sim que se formule um projeto que de fato retome o desenvolvimento e alavanque as economias nacionais, integrando mercados e viabilizando novas oportunidades de industrialização e diversificação exportadora. Dado que consideramos que a liderança política é de extrema importância para um projeto dessa monta, será a partir dela que se definrão os novos rumos da integração regional e da trajetória dos países envolvidos, sejam eles membros e associados, ou futoros participantes.
Fontes:
ALMEIDA, J. G. A. - Dez Anos de Mercosul - UNESCO/ LUMEN/Juris - 2005 - RJ.
COUTO, L. F. - A Iniciativa para a Integração da Infra-Estrutura Regional Sul-Americana -IIRSA Como Instrumento da Política Exterior do Brasil para a América do Sul - OIKOS 05- Nº 5, 2006 - RJ.
MEDEIROS, C. A - Integração Sul-Americana e as Experiências Internacionais - OIKOS 05- Nº 5, 2006 - RJ.
[1] Valeria destacar, nesse particular, as três "dimensões" das negociações futuras - sub-regional (adesão de Chile e Bolívia e negociações com a CAN), hemisférica (negociações com o México e ALCA) e com outras regiões e países (União Européia, Japão, CER, África do Sul, Índia, Rússia, Organização de Cooperação Econômica do Mar Negro, EFTA, Israel, etc.). Essas diferentes dimensões não indicam diferentes prioridades estratégicas ou temporais - pelo contrário, se desenvolvem respectivamente, apresentado um desafio considerável para as negociações.
[2] A prática "mercantilista" ainda hoje está ainda presente nas negociações e, no "toma lá da cá", os países desenvolvidos corrompem países em desenvolvimento em troca de alguma ajuda "humanitária ou financeira", em troca da vista grossa ao protecionismo e à manutenção de subsídios contra os países emergentes, como é o caso do Brasil.
A integração regional entrou na pauta do mundo atual e, em virtude do avanço das políticas decorrentes do que a mídia consagrou como globalização, a América do Sul também avançou em direção a um projeto que estava adormecido. Com origem muito diversa dos países europeus e asiáticos, os países da América do Sul também se lançaram no movimento de integração com modelos diferenciados. Tendo isto como premissa, ou seja, que o locus e formação histórica são determinantes, pretendemos apresentar a formação do Mercosul, sua importância econômica, realizações e sua relação com o mundo, bem como as assimetrias internas e as dificuldades do futuro relacionamento entre os países membros. Principalmente com a adesão da Venezuela, o Mercosul "projetado" pelo Brasil poderá sofrer mudanças.
O Mercosul, como é conhecido o Mercado Comum do Sul, é a união aduaneira (livre comércio intra-zona e política comercial comum) de cinco países da América do Sul. Em sua formação original o bloco era composto por quatro países: Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai. Desde 2006, a Venezuela aguarda a aprovação dos congressos nacionais para que sua entrada seja aprovada.
As discussões para a constituição de um mercado econômico regional para a América Latina remontam ao tratado que estabeleceu a Associação Latino-Americana de Livre Comércio (ALALC), na década de 1960. Este organismo foi sucedido pela Associação Latino-Americana de Integração, na década de 1980. À época, a Argentina e o Brasil fizeram progressos na matéria, assinando a Declaração de Iguaçu, que estabelecia uma comissão bilateral, à qual se seguiu, no ano seguinte, uma série de acordos comerciais. O Tratado de Integração, Cooperação e Desenvolvimento, assinado entre ambos os países, em 1988, fixou como meta o estabelecimento de um mercado comum, ao qual outros países latino-americanos poderiam se unir.
Com a adesão do Paraguai e do Uruguai, os quatro países se tornaram signatários do Tratado de Assunção (1991), que estabeleceu que Mercado Comum do Sul era uma aliança comercial visando dinamizar a economia regional, movimentando entre si mercadorias, pessoas, força de trabalho e capitais. Inicialmente, foi estabelecida uma zona de livre comércio, em que os países signatários não tributariam ou restringiriam as importações uns dos outros. A partir de 1º. de janeiro de 1995, esta zona converteu-se em união aduaneira, na qual todos os signatários poderiam cobrar as mesmas quotas nas importações dos demais países (tarifa externa comum, TEC).
Uma das grandes virtudes do Mercosul, do nosso ponto de vista, foi conseguir que o processo de negociação integradora fosse realizado sobre bases realistas, razoáveis e flexíveis, sem perder a visão da necessidade de integração regional, adaptando, com flexibilidade, os instrumentos às realidades dos quatro países. O resultado é "o Mercosul possível", dadas as características e capacidades das estruturas econômicas e políticas de cada um dos sócios. Isto foi fundamental para que se alcançasse a união aduaneira, cumprindo os prazos fixados no Tratado de Assunção.
No ano seguinte, dada a conversão para união aduaneira, a Bolívia e o Chile adquiriram o status de associados. O Chile encontra-se em processo de aquisição do status de associado pleno, depois de resolver alguns problemas territoriais com a Argentina. Outras nações latino-americanas manifestaram interesse em entrar para o grupo, mas, até o momento, somente a Venezuela levou adiante sua candidatura, embora sua incorporação ao Mercosul ainda dependa da aprovação dos congressos nacionais do bloco. Mas foi em 2004, com a entrada em vigor o Protocolo de Olivos (2002), que criou o Tribunal Arbitral Permanente de Revisão do Mercosul, com sede na cidade de Assunção (Paraguai), que o projeto do Mercosul ganhou consistência. Sua importância reside no fato de que uma das fontes de insegurança jurídica nesse bloco de integração era justamente a falta de um tribunal permanente, questão agora finalmente solucionada.
Muitos sul-americanos vêem o Mercosul como uma arma contra a influência dos Estados Unidos na região, funcionando tanto como instrumento de defesa das pretensões da formação da Área de Livre Comércio das Américas (ALCA), quanto de proliferação de tratados bilaterais. Uma prova disso foi a criação da Universidade do Mercosul, que irá priorizar a integração regional no modelo de educação. Entretanto, apesar dos avanços que ocorrem, dadas as assimestrias e dificuldades, fica uma pergunta: O ganha o Brasil com o Mercosul?
A criação de blocos comerciais regionais constitui tendência que vem se consolidando há décadas. Nesse sentido, o Mercosul representa tanto um esforço de integração econômica, aproximando seus países membros dessa tendência mundial quanto representa um projeto de aproximação política no Cone Sul. Ao integrar-se ao Mercosul, o Brasil ganha peso nas negociações internacionais, já que passa a negociar não mais individualmente, mas como bloco diante de outros blocos econômicos. Seu poder de negociação é, portanto, potencializado. O bloco também representa um mercado potencial de 200 milhões de habitantes e um PIB acumulado de mais de U$1 trilhão, o que o coloca entre as quatro maiores economias do mundo, logo atrás do Nafta, União Européia e Japão. Por essa razão, o Mercosul é hoje um dos principais pólos de atração de investimentos do mundo.
Além de ter a seu favor a atração de investimentos estrangeiros, a região tem também a condição de principal reserva de recursos naturais do mundo, além de suas reservas de energia também serem consideradas dentre as mais importantes, incluindo hidroelétricas e minérios. O Mercosul ainda conta, como pilar desses investimentos, com uma desenvolvida infra-estrutura, pois suas redes de comunicações, devido às privatizações, ou seja, ao processo de aquisição de infra-estruturas nacionais por corporações globais, foram tecnologicamente atualizadas. Ainda no segmento de infra-estrutura, a região tem mais de dois milhões de quilômetros de estradas, unificando cidades e centros consumidores, e ainda reúne mais de seis mil aeroportos. É importante destacar também que, para atingir o status de quarta economia mundial, o Mercosul possui, hoje, um setor industrial dos mais importantes dentre os países em desenvolvimento, maior, inclusive, do que o de muitos países considerados "desenvolvidos", além de demonstrar grande dinamismo.
O Mercosul é hoje um global trader e, como tal, tem todo o interesse em manter um relacionamento externo amplo e variado. Seus quatro países membros têm se preocupado, constantemente, em manter uma inserção comercial global, sem privilegiar um ou outro país, a fim de garantir um escopo maior de atuação no cenário internacional e diversificar suas relações. Conforme sua tradição de política externa, o Brasil tem se mostrado bastante engajado nesse ponto e hoje, a balança comercial do Mercosul tem suas importações e exportações distribuindo-se, de forma equilibrada, entre diversas economias do mundo, não podendo ser configurado como área de influência de ninguém. Exatamente por isto, é natural que o Mercosul pratique e respeite os princípios do regionalismo aberto, na medida em que foi, originalmente, concebido, precisamente, para aumentar e melhorar a participação de suas quatro economias no mercado mundial. O bloco, portanto, é um extraordinário fator de ampliação e intensificação do relacionamento da região com o resto do mundo, e vem mantendo, nesses últimos anos, uma agenda particularmente intensa de contatos e negociações comerciais com terceiros países, ou grupos de países, como resultado de sua própria concepção como iniciativa aberta ao exterior e do crescente interesse que seus êxitos despertam em outras regiões do mundo[1].
Se compararmos o projeto do Mercosul com o da União Européia, temos que reconhecer, embora este tenha sido o inspirador do Mercosul, a existência de profundas diferenças entre as duas organizações. O Mercosul preconiza a instituição de um mercado comum, através de uma união aduaneira e da livre circulação dos bens e das pessoas, enquanto a União Européia preconiza uma união econômica e monetária, além da concretização da integração econômica e política. Historicamente, também são muito diferentes os fatores que levaram à associação, pois o projeto europeu surgiu da conjuntura do pós-guerra, enquanto que no Cone Sul, foi a interdependência em uma conjuntura de subordinação, pois os desequilíbrios nos balanços de pagamentos e as necessidades de renegociação de suas dívidas externas exigiram o fortalecimento regional. Na Europa, razões de ordem político-militar, principalmente a necessidade de controle do uso do carvão e do aço, e de ordem econômica e social, como a pobreza e a carência de produtos alimentares, no pós-guerra fortaleceram o projeto; e na América do Sul as razões são, primordialmente, de ordem essencialmente econômica, haja vista a pouca, ou nenhuma importância, da região na geopolítica mundial. Além dessas, há ainda diferenças estruturais, pois o Mercosul assenta-se no princípio da intergovernabilidade e da igualdade jurídica e funcional dos Estados partes, enquanto a UE assenta-se no institucionalismo e no princípio da proporcionalidade e da desigualdade funcional dos Estados membros, com órgãos representativos dos governos e órgãos próprios da organização.
Na atual realidade geopolítica, os dois projetos sobressaem, por exibirem maior extensão e profundidade no processo de integração: a União Européia já consolidada, reforçada com a incorporação dos países do Leste Europeu, e o Mercosul, em marcha acelerada para tornar-se irreversível, fortalecendo-se com o provável ingresso definitivo do Chile e da Bolívia. Portanto, as relações entre o Mercosul e a União Européia podem ser incrementadas consideravelmente através da exploração intensiva das oportunidades que oferecem os mercados situados no Leste Europeu, evidentemente, desde que haja suficiente empenho. Por outro lado, as negociações comerciais do Mercosul com a União Européia dependem essencialmente das tratativas para acesso a mercado no setor agropecuário, decorrentes da Rodada "Doha", da Organização Mundial do Comércio (OMC). A questão fundamental é a redução do protecionismo, com eliminação das barreiras técnicas, fitossanitárias e contingenciamento por intermédio das malfadadas cotas de importação, além das questões dos subsídios, concedidos pelos países desenvolvidos à produção e à exportação de produtos agrícolas e pecuários.[2]
No entanto, é importante afirmar que o futuro e o sucesso do Mercosul ainda está para ser escrito, pois sua formação, marcada pelo viés econômico, será complementadas pelo viés político e futuras realizações. A integração comercial propiciada pelo Mercosul, não só favoreceu as negociações entre os países membros, a atuação no cenário global e seu desenvolvimento, como parte desse desenvolvimento é decorrente de realizações em setores como: educação, justiça, cultura, transportes, energia, meio ambiente e agricultura. Com este sentido, ampliando as possibilidades de cooperação, vários acordos foram firmados, incluindo o reconhecimento de títulos universitários e a revalidação de diplomas. Também o estabelecimento de protocolos de assistência mútua em assuntos penais, foi um ganho para a região, assim como a criação de um "selo cultural" para promover a cooperação, o intercâmbio e a maior facilidade no trânsito aduaneiro de bens culturais, além de passaporte comum.
Mesmo com essas realizações, com o avanço de governos populares e de esquerda na América do Sul, retomando a nacionalização de setores estratégicos, o Mercosul passou a se deparar com uma nova realidade, pois, dependendo do caminho que seguir, ou como o caminho for seguido, essas realizações poderão se tornar irrelevantes frente a possíveis impasses políticos. Além da possibilidade da adesão de outros países, o principal fator decisivo é a disputa por liderança no bloco regional, que poderá causar mudanças no avanço institucional do Mercosul e em sua própria concepção.
Se analisarmos o caso europeu em três momentos distintos, os anos do pós-guerra, o projeto de constituição da União Monetária Européia, formado nos anos 80, e o alargamento da UE pelo ingresso de países da Europa Oriental, veremos que o confronto entre os três é essencial para percebermos como os objetivos políticos estratégicos e de liderança econômica regional definem o tipo de integração e induzem as trajetórias nacionais. Essas experiências servem para balizar o projeto de integração na América do Sul, ao contrário do projeto da Ásia, no qual a integração foi empurrada por circunstâncias econômicas, com escassa institucionalidade. Ao contrário da integração original européia, movida por razões políticas e pelo neo-mercantilismo industrial, o projeto de integração sul americano depara-se com grandes ambigüidades que marcaram desde princípio o próprio Mercosul. Este teve como objetivo originário a integração, voltada sempre para viabilizar a industrialização em mercados locais reduzidos, numa formulação próxima a que predominou, inicialmente, na Europa. Para tal, a construção política é ujm requisito básico e não evolui apenas com a prática do livre comércio e menos ainda pela formação de uma área monetária. Requer, como no caso europeu, uma liderança regional que, pelo seu porte e taxa de crescimento, viabilize a expansão dos demais e, ainda, impulsione a formação de grandes fundos públicos, de forma a financiar a recuperação das áreas atrasadas.
Nada citado acima ocorreu na região do Mercosul e, após uma década marcada por ampla adesão ao Consenso de Washington, por privatizações em massa, desindustrialização, desnacionalização de complexos exportadores e polarização regional intra-países, o que mais avançou foi união aduaneira, deixando claro que sem essa liderança, nesse contexto macroeconômico e geopolítico, a integração foi liderada pelos mercados. Sem dúvida que o Brasil seria a melhor opção para conduzir a liderança, e vem sendo o principal ator nessa função, mesmo que a Venezuela, de Hugo Chávez, tente fazer sombra a essa liderança e, com a sua adesão, se torne um rival de peso caso o bloco se amplie.
Um outro fator relevante, é a posição e as relações dos EUA com a região, ainda mais que o governo americano sofreu alterações e suas políticas, agora, se definem em rumo à reconciliação e ao reparo dos danos causados pela era Bush. O Brasil tem interesse em manter sua liderança, e, ainda assim, vem sendo acionado a testes e situações em que seu papel de mediador tem sido posto "a prova de bala", expondo sua capacidade de exercer de fato a liderança regional. Um bom exemplo, foi o papel brasileiro no caso da invasão territorial no Equador, devido ao combate às FARC.
É importante ressaltarmos que o ingresso da Venezuela no Mercosul resultou de um processo, suigeneris, no qual o novo integrante foi admitido como “membro pleno” antes, e não depois, da sua adaptação às regras da união aduaneira. A decisão política de admitir a Venezuela nessas condições excepcionais reflete bem as novas orientações da política exterior brasileira. Mesmo assim, o Presidente Lula reagiu com surpresa e contrariedade às palavras de Chávez, como se intuisse o conflito de fundo entre essas novas orientações e os interesses nacionais permanentes. A inusitada "saudação chavista", em aberta ruptura com os padrões diplomáticos, guardava coerência com a orientação de política externa da Venezuela, pois do ponto de vista do "chavismo", como doutrina política, o Mercosul é uma relíquia institucional que deverá desaparecer para dar lugar a um bloco geopolítico “bolivariano”, de âmbito latino-americano, cuja liderança pertence à Venezuela. A criação do UNASUL traz ameaça e oportunidade, mesmo que por outras maneiras e caminhos este venha a proporcionar a integração regional, mas é bom ressaltar que em nada será semelhante ao Mercosul.
Do ponto de vista da tradição de política externa brasileira, entretanto, a aliança com a Argentina, cada vez mais, se torna estratégica e funciona como um alicerce para a integraçãosul-americana nos moldes do Mercosul. A conclamação "chavista" de “reinventar” o Mercosul, num sentido essencialmente distinto do projeto original, entra em conflito com os fundamentos da política externa brasileira e, caso haja sua expansão, esta marcará, nos próximos anos, as relações internacionais no sub-sistema de Estados nacionais da América Latina. Este conflito de interesses e projetos, caso avance, estará configurado a partir das orientações fundamentais da política externa brasileira e venezuelana e os focos de atrito principais, provavelmente, envolverão:
As relações com os Estados Unidos – O antiamericanismo "chavista" se expressa e se proclama através da aliança Venezuela-Irã, Venezuela-Rússia, em oposição ferrenha a OEA e estreita aproximação com Cuba. O Brasil não seguirá essas orientações e, eventualmente, se verá envolvido no conflito entre Washington e Caracas, torcendo para que o governo Obama estreite laços diplomáticos e "amanse" as pretensões da Venezuela de Chávez.
As relações entre Estados sul-americanos – O internacionalismo "chavista" manifesta-se na sua permanente interferência na política externa de outros Estados latino-americanos. Esta interferência produz alinhamentos externos divergentes aos interesses brasileiros, como foi o caso da Bolívia, e gera atritos bilaterais, como Venezuela e Colômbia e Venezuela e Peru, que solapam o projeto de integração sul-americana. O acordo militar entre Chávez e Evo Morales tem implicações especialmente perturbadoras, pois toca, potencialmente em feridas sensíveis como as pendências territoriais entre Bolívia e Chile.
As relações intra- Mercosul – A presença da Venezuela "chavista" no bloco complica o relacionamento bilateral Brasil-Argentina, abrindo a possibilidade de acordos táticos entre a Argentina e Venezuela, em detrimento do Brasil. Ao mesmo tempo, o “novo” Mercosul é ainda menos atraente para uruguaios e paraguaios, pois sua dinâmica dependerá de acordos triangulares entre as potências maiores. Caso algum dos membros originários saiam, é clara a tendência ao enfraquecimento da aliança estratégica Brasil e Argentina, hipótese que não deve ser de todo descartada.
Na verdade, a admissão da Venezuela como “membro pleno” do Mercosul expõe a concessão do tratamento igual ao Chile, que já é membro associado do bloco há anos. Da mesma forma, pergunta-se como recusar as iniciativas argentinas de criar exceções oportunistas às regras da zona livre de comércio? A reposta, é que a Venezuela foi aceita no Mercosul em condições excepcionais porque o Brasil oscila entre duas orientações mutuamente excludentes de política exterior. A orientação tradicional não foi abandonada e continua a figurar como política oficial do governo, mas é solapada, incessantemente, por uma orientação contrastante de cunho ultranacionalista, que rejeita o conceito de livre comércio e flerta com o projeto de um bloco geopolítico antiamericano.
No fim das contas, o conflito entre as políticas do Brasil e da Venezuela, no Mercosul, mostra a concorrência, dentro do governo brasileiro, entre duas políticas externas radicalmente distintas. A duplicidade expressa-se num resultado nulo, provocando paralisia diplomática e tornando irrelevante a palavra do Brasil no entorno sul-americano. Isto nos leva a afirmar que a questão essencial, portanto, é a definição de um projeto regional que não esteja limitado a encontrar o aumento da competitividade no mercado global, reforçando os setores exportadores, mas sim que se formule um projeto que de fato retome o desenvolvimento e alavanque as economias nacionais, integrando mercados e viabilizando novas oportunidades de industrialização e diversificação exportadora. Dado que consideramos que a liderança política é de extrema importância para um projeto dessa monta, será a partir dela que se definrão os novos rumos da integração regional e da trajetória dos países envolvidos, sejam eles membros e associados, ou futoros participantes.
Fontes:
ALMEIDA, J. G. A. - Dez Anos de Mercosul - UNESCO/ LUMEN/Juris - 2005 - RJ.
COUTO, L. F. - A Iniciativa para a Integração da Infra-Estrutura Regional Sul-Americana -IIRSA Como Instrumento da Política Exterior do Brasil para a América do Sul - OIKOS 05- Nº 5, 2006 - RJ.
MEDEIROS, C. A - Integração Sul-Americana e as Experiências Internacionais - OIKOS 05- Nº 5, 2006 - RJ.
[1] Valeria destacar, nesse particular, as três "dimensões" das negociações futuras - sub-regional (adesão de Chile e Bolívia e negociações com a CAN), hemisférica (negociações com o México e ALCA) e com outras regiões e países (União Européia, Japão, CER, África do Sul, Índia, Rússia, Organização de Cooperação Econômica do Mar Negro, EFTA, Israel, etc.). Essas diferentes dimensões não indicam diferentes prioridades estratégicas ou temporais - pelo contrário, se desenvolvem respectivamente, apresentado um desafio considerável para as negociações.
[2] A prática "mercantilista" ainda hoje está ainda presente nas negociações e, no "toma lá da cá", os países desenvolvidos corrompem países em desenvolvimento em troca de alguma ajuda "humanitária ou financeira", em troca da vista grossa ao protecionismo e à manutenção de subsídios contra os países emergentes, como é o caso do Brasil.
quinta-feira, 18 de junho de 2009
Palavra do Gestor
Palavra do Gestor:
Será que realmente estamos (quase) todos errados?
Alexandre E. Santo15/06/2009
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No mesmo dia em que este jornal publicou a reportagem "Pânico de alta faz bolsa disparar e aumenta o risco", um aluno me colocou em situação embaraçosa. Ele me indagou se eu permanecia projetando o Ibovespa aos 48 mil pontos para dezembro ou se havia me rendido às evidências. Afirmei que mantinha meu número, pois acreditava que os mercados estavam inebriados pela liquidez e, provavelmente, exagerando nos preços. De imediato, ele retrucou: "Mas professor, não existe aquele ditado que os mercados sempre estão certos?"
De fato, meu aluno está correto. Desde que comecei a operar bolsa, no início da década de 1980, que ouço esta máxima. Ela deriva das teorias de finanças clássicas, segunda as quais os investidores agem de forma racional. Sendo, pois, os mercados eficientes, suas informações estão disponíveis aos participantes, daí as cotações dos ativos se ajustarem com rapidez aos seus fundamentos. O problema é que, como alguns de meus colegas de coluna já discorreram neste espaço, cada vez mais os estudiosos voltam suas pesquisas para a área das finanças comportamentais. De forma resumida, é por meio dela que se determina a relevância das atitudes intempestivas do ser humano, que atua (em momentos de crise, especialmente) de forma emocional, sendo levado por paixões, tomados pelo pânico ou euforia. Em outras palavras, o fator psicológico exerce influência em nossas decisões de investimentos.
Desde o instante em que o Ibovespa ultrapassou a marca de 53 mil pontos e o dólar rompeu a barreira dos R$ 2 que a grande maioria dos economistas vem sugerindo aos investidores que se acautelem, pois ainda temos condições muito ruins no lado real das economias. Com efeito, os desempenhos extraordinários das ações ensejam que a mais importante crise global em oito décadas terá um comportamento em "V", ou seja, queda rápida e retorno rápido. Não me parece sensato, no entanto, apostar que os estragos profundos que esta crise vem causando, erodindo trilhões de dólares das famílias americanas, nocauteando ícones como GM e Lehman Brothers, possam ter desfecho tão imediato, a despeito dos pacotes fiscais e das políticas de juros (quase) zero promovidos nos países centrais.
O que estaria, então, concorrendo para essa onda de euforia que tomou conta das bolsas? Em minha visão, a partir do momento que o Fed positivou os testes de estresse realizados com os principais bancos americanos, a enorme liquidez deitada pelos bancos centrais, outrora empoçada pela crise de confiança, passou a inundar o sistema. Assim, como as taxas de juros reais estão negativas, toda essa dinheirama ficou órfã de bom rendimento, passando a buscar guarida em mercados mais promissores, caso, agora, dos emergentes. Ademais, com a melhora de alguns indicadores chineses, os preços das commodities se valorizaram.
Sendo assim, visto que os preços das ações e moedas desses países haviam sofrido brutal desvalorização no fim do ano passado, o retorno mais do que compensaria o risco. De fato, no caso brasileiro, à época da pontuação em 29 mil pontos do Ibovespa e do real a R$ 2,50, sugeri que os mercados estavam exacerbando no pessimismo, pois os fundamentos macroeconômicos do nosso país não referendavam preços tão debilitados. Ou seja, os mercados estavam errados (daí o ditado aludido não me parecer sempre adequado).
O que impressiona no presente é a tentativa de muitas autoridades de chamar os mercados para uma melhor reflexão, evitando que novas bolhas possam vir a ser formadas. Internamente, o presidente do Banco Central, Henrique Meirelles, salientou, em mais de uma oportunidade, os exageros atuais. No exterior, a primeira-ministra da Alemanha, Angela Merkel, criticou a postura leniente dos bancos centrais, fato inédito para uma autoridade germânica. Certamente, o pito da primeira-ministra deve ser visto como um temor real de que essas políticas monetárias extremamente ousadas venham gerar mais à frente processos inflacionários significativos, já que os rombos fiscais são gigantescos.
Continuo acreditando que o Brasil está em boas condições para passar relativamente bem por essa crise, mas não somos a cereja do bolo. Apesar de os juros estarem em queda, temos um setor exportador que precisa de um real mais competitivo. Quanto aos investimentos, devemos evitar o chamado fator ancoragem (nível de preço anterior virá referência de retorno). Finalmente, se for para usar ditos populares, tem um que gosto bastante. "Mesmo um relógio parado dá a hora certa duas vezes ao dia". Ou seja, o eventualmente errado pode estar certo.
Alexandre Espirito Santo é diretor do curso de Relações Internacionais da ESPM-RJ e economista da Way Investimentos
E-mail: aesanto@wayinves timentos.com.br
Prof. Alexandre Espirito Santo
Diretor Acadêmico do curso de RI
Será que realmente estamos (quase) todos errados?
Alexandre E. Santo15/06/2009
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No mesmo dia em que este jornal publicou a reportagem "Pânico de alta faz bolsa disparar e aumenta o risco", um aluno me colocou em situação embaraçosa. Ele me indagou se eu permanecia projetando o Ibovespa aos 48 mil pontos para dezembro ou se havia me rendido às evidências. Afirmei que mantinha meu número, pois acreditava que os mercados estavam inebriados pela liquidez e, provavelmente, exagerando nos preços. De imediato, ele retrucou: "Mas professor, não existe aquele ditado que os mercados sempre estão certos?"
De fato, meu aluno está correto. Desde que comecei a operar bolsa, no início da década de 1980, que ouço esta máxima. Ela deriva das teorias de finanças clássicas, segunda as quais os investidores agem de forma racional. Sendo, pois, os mercados eficientes, suas informações estão disponíveis aos participantes, daí as cotações dos ativos se ajustarem com rapidez aos seus fundamentos. O problema é que, como alguns de meus colegas de coluna já discorreram neste espaço, cada vez mais os estudiosos voltam suas pesquisas para a área das finanças comportamentais. De forma resumida, é por meio dela que se determina a relevância das atitudes intempestivas do ser humano, que atua (em momentos de crise, especialmente) de forma emocional, sendo levado por paixões, tomados pelo pânico ou euforia. Em outras palavras, o fator psicológico exerce influência em nossas decisões de investimentos.
Desde o instante em que o Ibovespa ultrapassou a marca de 53 mil pontos e o dólar rompeu a barreira dos R$ 2 que a grande maioria dos economistas vem sugerindo aos investidores que se acautelem, pois ainda temos condições muito ruins no lado real das economias. Com efeito, os desempenhos extraordinários das ações ensejam que a mais importante crise global em oito décadas terá um comportamento em "V", ou seja, queda rápida e retorno rápido. Não me parece sensato, no entanto, apostar que os estragos profundos que esta crise vem causando, erodindo trilhões de dólares das famílias americanas, nocauteando ícones como GM e Lehman Brothers, possam ter desfecho tão imediato, a despeito dos pacotes fiscais e das políticas de juros (quase) zero promovidos nos países centrais.
O que estaria, então, concorrendo para essa onda de euforia que tomou conta das bolsas? Em minha visão, a partir do momento que o Fed positivou os testes de estresse realizados com os principais bancos americanos, a enorme liquidez deitada pelos bancos centrais, outrora empoçada pela crise de confiança, passou a inundar o sistema. Assim, como as taxas de juros reais estão negativas, toda essa dinheirama ficou órfã de bom rendimento, passando a buscar guarida em mercados mais promissores, caso, agora, dos emergentes. Ademais, com a melhora de alguns indicadores chineses, os preços das commodities se valorizaram.
Sendo assim, visto que os preços das ações e moedas desses países haviam sofrido brutal desvalorização no fim do ano passado, o retorno mais do que compensaria o risco. De fato, no caso brasileiro, à época da pontuação em 29 mil pontos do Ibovespa e do real a R$ 2,50, sugeri que os mercados estavam exacerbando no pessimismo, pois os fundamentos macroeconômicos do nosso país não referendavam preços tão debilitados. Ou seja, os mercados estavam errados (daí o ditado aludido não me parecer sempre adequado).
O que impressiona no presente é a tentativa de muitas autoridades de chamar os mercados para uma melhor reflexão, evitando que novas bolhas possam vir a ser formadas. Internamente, o presidente do Banco Central, Henrique Meirelles, salientou, em mais de uma oportunidade, os exageros atuais. No exterior, a primeira-ministra da Alemanha, Angela Merkel, criticou a postura leniente dos bancos centrais, fato inédito para uma autoridade germânica. Certamente, o pito da primeira-ministra deve ser visto como um temor real de que essas políticas monetárias extremamente ousadas venham gerar mais à frente processos inflacionários significativos, já que os rombos fiscais são gigantescos.
Continuo acreditando que o Brasil está em boas condições para passar relativamente bem por essa crise, mas não somos a cereja do bolo. Apesar de os juros estarem em queda, temos um setor exportador que precisa de um real mais competitivo. Quanto aos investimentos, devemos evitar o chamado fator ancoragem (nível de preço anterior virá referência de retorno). Finalmente, se for para usar ditos populares, tem um que gosto bastante. "Mesmo um relógio parado dá a hora certa duas vezes ao dia". Ou seja, o eventualmente errado pode estar certo.
Alexandre Espirito Santo é diretor do curso de Relações Internacionais da ESPM-RJ e economista da Way Investimentos
E-mail: aesanto@wayinves timentos.com.br
Prof. Alexandre Espirito Santo
Diretor Acadêmico do curso de RI
quarta-feira, 17 de junho de 2009
Coreia do Norte Testes Nucleares
A segurança global versus a soberania estatal:
os testes nucleares da Coreia do Norte
Existe claramente um sentimento geral de que a proliferação de armas nucleares representa um sério risco à segurança global. Esse sentimento, aliás, foi a inspiração para a celebração do Tratado de Não Proliferação Nuclear (TNPN), aprovado pela Assembleia Geral da ONU em 12 de junho de 1968. O próprio preâmbulo do TNPN deixa claros os objetivos de sua celebração, quais sejam, a necessidade de empreender todos os esforços para evitar a proliferação de armas nucleares, a qual aumentaria consideravelmente o risco de uma guerra nuclear, e de tomar medidas para resguardar a segurança dos povos tendo em vista a potencial devastação que uma guerra nuclear traria a toda a humanidade.
Ironicamente, porém, o TNPN foi denunciado pela Coreia do Norte em 2003, de forma que esse país se juntou a Índia, Paquistão e Israel como os únicos países com tecnologia atômica que não são partes no referido documento. No entanto, é importante salientar que a própria construção do TNPN desrespeitou um dos princípios mais essenciais do Direito Internacional – a igualdade jurídica dos Estados – uma vez que consagrou o direito de que as cinco potências atômicas existentes à época de sua celebração (EUA, Rússia, China, França e Inglaterra) mantivessem seu arsenal militar. Sendo assim, consolidou uma desigualdade severa entre os países, agravada ainda pelo fato de que essas cinco potências são, coincidentemente, os membros permanentes (com direito de veto) no Conselho de Segurança da ONU, ao qual cabe votar e aprovar resoluções contra países que realizem testes nucleares proibidos.
Os argumentos da soberania estatal e do princípio da igualdade jurídica dos Estados serão certamente utilizados pelas autoridades norte-coreanas para fundamentar seu direito soberano de realizar testes militares nucleares e de desenvolver essa tecnologia. Por outro lado, os princípios que estão por trás do TNPN permanecem válidos e representam o interesse da maioria dos países membros da ONU – como se vê pela reação global contrária aos testes norte-coreanos, podendo ser contrapostos aos argumentos daquele país. Além disso, deve estar claro que a alegação de soberania estatal como fundamento para o desrespeito de normas internacionais é juridicamente reprovável.
Eventualmente, entretanto, como toda crise internacional, o assunto fugirá ao campo estritamente jurídico-legal e repousará no campo diplomático, onde interesses políticos, econômicos e comerciais, espera-se, possam acalmar os ânimos e levar os países a um acordo.
os testes nucleares da Coreia do Norte
Gian Carlos Ferreira
Os recentes acontecimentos na chamada ‘crise nuclear na Coreia do Norte’ trazem à tona o debate entre a soberania estatal e a segurança global. Em até certo ponto surpreendente uníssono, todos os países que se manifestaram condenaram oficialmente a realização dos testes nucleares norte-coreanos na semana passada, ainda que haja divergências sérias entre EUA e China, por exemplo, no tocante às sanções a serem aplicadas à Coreia do Norte. A imprensa internacional também condenou de forma unânime tais atos. Por outro lado, o porta-voz norte-coreano afirmou, após os últimos testes, que seu país tem o direito como Estado soberano, de conduzir mísseis e testes nucleares e violar protocolos internacionais.Existe claramente um sentimento geral de que a proliferação de armas nucleares representa um sério risco à segurança global. Esse sentimento, aliás, foi a inspiração para a celebração do Tratado de Não Proliferação Nuclear (TNPN), aprovado pela Assembleia Geral da ONU em 12 de junho de 1968. O próprio preâmbulo do TNPN deixa claros os objetivos de sua celebração, quais sejam, a necessidade de empreender todos os esforços para evitar a proliferação de armas nucleares, a qual aumentaria consideravelmente o risco de uma guerra nuclear, e de tomar medidas para resguardar a segurança dos povos tendo em vista a potencial devastação que uma guerra nuclear traria a toda a humanidade.
Ironicamente, porém, o TNPN foi denunciado pela Coreia do Norte em 2003, de forma que esse país se juntou a Índia, Paquistão e Israel como os únicos países com tecnologia atômica que não são partes no referido documento. No entanto, é importante salientar que a própria construção do TNPN desrespeitou um dos princípios mais essenciais do Direito Internacional – a igualdade jurídica dos Estados – uma vez que consagrou o direito de que as cinco potências atômicas existentes à época de sua celebração (EUA, Rússia, China, França e Inglaterra) mantivessem seu arsenal militar. Sendo assim, consolidou uma desigualdade severa entre os países, agravada ainda pelo fato de que essas cinco potências são, coincidentemente, os membros permanentes (com direito de veto) no Conselho de Segurança da ONU, ao qual cabe votar e aprovar resoluções contra países que realizem testes nucleares proibidos.
Os argumentos da soberania estatal e do princípio da igualdade jurídica dos Estados serão certamente utilizados pelas autoridades norte-coreanas para fundamentar seu direito soberano de realizar testes militares nucleares e de desenvolver essa tecnologia. Por outro lado, os princípios que estão por trás do TNPN permanecem válidos e representam o interesse da maioria dos países membros da ONU – como se vê pela reação global contrária aos testes norte-coreanos, podendo ser contrapostos aos argumentos daquele país. Além disso, deve estar claro que a alegação de soberania estatal como fundamento para o desrespeito de normas internacionais é juridicamente reprovável.
Eventualmente, entretanto, como toda crise internacional, o assunto fugirá ao campo estritamente jurídico-legal e repousará no campo diplomático, onde interesses políticos, econômicos e comerciais, espera-se, possam acalmar os ânimos e levar os países a um acordo.
segunda-feira, 8 de junho de 2009
INSTITUIÇÕES: PEÇAS DE JOGO DAS RELAÇÕES INTERNACIONAIS
Gloria Moraes¨
As instituições são as regras do jogo em uma sociedade ou, mais formalmente, são as limitações idealizadas pelo homem que dão a forma à interação humana. Conseqüentemente, estruturam incentivos ao intercâmbio humano, seja político, social ou econômico. A mudança institucional conforma o modo em que as sociedades evoluem ao longo do tempo, sendo a chave para entender as mudanças históricas. (NORTH, 1993, p. 13)
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Alguns autores, do ponto de vista histórico estruturalista, nos dizem que Estados nacionais nasceram como força expansiva no território europeu, entretanto, como nos ensinou Fiori, foi só no final do século XX, que o sistema mundial universalizou, definitivamente, sua grande invenção: seus “estados economias nacionais”. Ao longo da primeira metade do século XX, principalmente com as duas grandes Guerras, os impérios europeus se fragilizaram e tiveram seus territórios fragmentados, dando origem a várias estruturas políticas e econômicas regionais que, aspirando à condição de Estados nacionais, posteriormente, formaram e ocuparam um lugar secundário na hierarquia do sistema mundial. A multiplicação das lutas e o fortalecimento de alguns desses novos Estados nacionais criou subsistemas de poder e lutas por lideranças regionais. Nas palavras de Fiori: “Uma espécie de etapa prévia indispensável aos candidatos à luta pelo poder global.”[1]
Na mesma matriz de pensamento, para Fiori, apesar da expansão global, tanto dos Estados nacionais, quanto do capital e de suas instituições, a discussão sobre o futuro do atual sistema mundial e sobre as perspectivas dos seus estados, ou “potências emergentes”, deve partir de três convicções preliminares: i) no “universo em expansão” dos “estados economias nacionais”, não há possibilidade lógica de uma “paz perpétua”, nem tampouco de mercados equilibrados e estáveis; ii) não existe a possibilidade de que as Grandes Potências possam praticar, de forma permanente, uma política voltada apenas para a preservação do status quo, isto é, elas serão sempre expansionistas, mesmo quando já tenham conquistado e se mantenham no topo das hierarquias de poder e riqueza do sistema mundial; iii) por isto, o líder ou hegemon é sempre desestabilizador da sua própria situação hegemônica porque, como nos ensinou Elias, “quem não sobe permanentemente, cai”, dentro deste sistema mundial; e, finalmente, iv) não existe a menor possibilidade de que a liderança da expansão econômica do capitalismo, saia - alguma vez - das mãos dos “estados economias nacionais” expansivos e conquistadores.
Assumindo que as pré-condições enunciadas por Fiori sejam nosso ponto de partida, para entendermos o papel das instituições e sua importância no campo das relações internacionais é importante nos atermos, mesmo que superficialmente, a uma discussão teórica no campo da Economia. Na vertente originária dessa discussão, temos Thorstein Veblen, considerado o precursor da Escola Institucional. No caminho aberto por Veblen, muito diferente da abordagem feita por outros que, posteriormente, abordariam as instituições, como Douglass C. North, a economia deveria envolver um grau de totalidade tal que seria imperativo reconhecer nos fatos econômicos o caráter essencialmente humano. Para Veblen e seus seguidores, a economia seria uma área do conhecimento social e fruto de um processo essencialmente evolutivo. Assim, tal como as sociedades, as instituições capitalistas se encontrariam em permanente transformação, devido, principalmente, aos avanços técnicos científico, mas, sobretudo, à ação dos indivíduos.
Em outro tempo e em outra vertente, a corrente intitulada “Nova Economia Institucional”, capitaneada por Douglass C. North, resolveu incorporar como novo elemento constitutivo e determinante de dinamismo a evolução das instituições. North e os “seguidores do novo institucional ismo”, insatisfeitos com a evolução da teoria neoclássica e os limites impostos por modelos estáticos, procuravam imprimir maior dinamismo através da incorporação da variável evolução institucional. Nesse debate, North procurou atualizar a teoria neoclássica sobre o papel do Estado e, simultaneamente, desenvolver uma teoria econômica das instituições. Para tal, arrestou um conjunto de evidências históricas tentando mostrar como as instituições afetam o desenvolvimento dos Estados nações e como se deu sua evolução.
Em outro campo, mais próximo aos objetivos analíticos de Veblen, a discussão proposta por Geoffrey M. Hodgson (1994) se afastou das proposições da Nova Escola Institucionalista, de North. Hodgson, a partir de um confronto com a teoria neoclássica e com a impossibilidade dos referenciais teóricos dessa corrente de pensamento satisfazerem suas ambições e explicarem os fenômenos econômicos como, simultaneamente, evolutivos e dinâmicos, acabou enveredando por uma longa discussão metodológica para redesenhar a importância das instituições na evolução do capitalismo e, principalmente, seu papel na contemporaneidade.
Aproximando-se de autores de outras áreas das ciências sociais, como a antropologia, a sociologia e a psicologia, principalmente, Hodgson irá questionar os axiomas neoclássicos segundo os quais haveria um comportamento racional por parte de todos os agentes econômicos. Igualmente, colocará em questão a crença no acesso ilimitado às informações com o intuito de aproveitar oportunidades e neutralizar incertezas, bem como a tendência ao equilíbrio estável, mais do que à instabilidade das transformações contidas no tempo histórico. Discutindo o significado das instituições, o autor irá destacar o papel essencial e a interrelação entre rotinas, instituições e informação.
As rotinas não são simplesmente ações que se congelaram, além disso, viabilizam e condicionam a ação futura. Já foi mencionada uma característica do seu papel viabilizador; os hábitos e rotinas podem ter um papel positivo, na medida em que é impossível uma deliberação total e consciente de todos os aspectos do comportamento, dada a quantidade e complexidade da informação envolvida. Assim, para o agente individual, os hábitos e rotinas têm um significado funcional no sentido em que reduzem a quantidade de deliberação implicada nas complexidades do comportamento cotidiano. Contudo, esta é apenas uma faceta das funções gerais cognitivas e informativas das instituições e rotinas sociais. (HODGSON, 1994, p. 133)
Desta forma, dada a proliferação de informações processadas pelas organizações e instituições sociais, adquiridas exógena ou endogenamente, são também estas mesmas instituições que criam e emitem informações adicionais, criando uma corrente que se propaga e expande.
O aspecto crítico é que as rotinas e as instituições formais, ao estabelecerem padrões mais ou menos fixos, ou fronteiras, ou regulamentos, ou restrições à ação humana, na realidade fornecem informações a outros agentes. Essas inflexibilidades ou restrições indicam, de facto, ao indivíduo o que outros agentes poderiam fazer, e o indivíduo pode então actuar em conformidade. Em contrapartida, se essas inflexibilidades ou “imperfeições” não existissem, o comportamento dos outros podia modificar-se com toda a perturbação do sistema econômico, e esses ajustamentos freqüentes de comportamento podiam ser entendidos como aleatórios ou caóticos. (HODGSON, 1994, p. 134, grifos do autor)
Logo, para Hodgson é essencial que as instituições e suas rotinas viabilizem a circulação de informações que dêem, e promova certa estabilidade sistêmica. Isto porque, ao se propagarem via instituições e rotinas, essas informações se difundem viabilizando um possível comportamento regular e previsível por parte de todos os agentes.
Na vertente histórico estruturalista do pensamento, ou seja, no vértice em que iniciamos este texto, os Estados nacionais têm papel preponderante. Medeiros (2001), em Rivalidade estatal, instituições e desenvolvimento econômico, retoma a discussão com os novos institucionalistas. Tal como Hodgson, também faz sua crítica à matriz neoclássica da proposição de Douglass North nos mostrando que:
O núcleo do problema que se propõe North é o mesmo formulado por Coase (1937)[2]: se o mundo fosse descrito por Walras, em que as informações são completas, os mercados perfeitamente competitivos e os agentes plenamente racionais e dotados da mesma percepção do mundo, as firmas (para Coase) ou as instituições (para North), seriam economicamente inexplicáveis. A fundamentação teórica das instituições basear-se-ia na existência de custos de transação (como formulado por Coase e desenvolvido por North no que o próprio denomina abordagem da Universidade de Washington) que, por sua vez, existem porque as informações possuem custo e são assimetricamente apropriadas pelos participantes das trocas. (MEDEIROS, 2001, p. 78)
Medeiros (2001) nos mostra que as relações entre Estados e mercados não podem ser reduzidas e dissolvidas umas nas outras, como é comum na síntese histórica dominante. Pelo contrário, no locus onde se realizam as relações entre poder e riqueza, o que existe é a instabilidade, a incerteza e um permanente estado de tensão.[3] Por sua vez, na visão dos “novos institucionalistas”, ou seja, na corrente de North, o conjunto de regras formais, como as leis e as regulamentações e os constrangimentos informais, como convenções e códigos de conduta, bem como os mecanismos de promoção e de coerção das leis, são criados para reduzir o grau de incerteza das relações entre os agentes e os próprios homens. Seguindo essa trilha, também as instituições seriam criadas para definir e difundir as “regras do jogo”, eliminando, de certa forma, a tensão existente e criando uma estabilidade temporária.[4] Na contramão dessa corrente, para Medeiros, ao centrar sua teoria na capacidade de ação dos indivíduos e em suas escolhas, North acreditaria, tal como Hodgson, estar dando um passo crucial para amenizar as diferenças entre a economia e outras ciências sociais. Medeiros não crê que isto seja possível, haja vista que a Economia tem como uma de suas principais variáveis o capital.
A questão central para North poderia ser assim formulada: se as instituições importam e são elas mesmas produto da criação humana visando diminuir a incerteza, como evoluem e de que modo sua dinâmica determina o funcionamento da economia e como nela interferem? (MEDEIROS, 2001, p. 79)
Se as instituições são entendidas como parte de um processo evolutivo e são criadas com o intuito de aumentar a eficiência da alocação de recursos e reduzir os custos de transação, ou seja, se são market oriented, como o desejam os institucionalistas, para Medeiros, as diferenças de desenvolvimento entre Estados nacionais não poderia ser conseqüência das diferenças institucionais. Isto porque haveria sempre a tendência generalizada de que instituições ruins fossem substituídas por instituições boas e bem sucedidas e, entretanto, não é isto o que vemos historicamente acontecer.
Na proposição de North, há a tentativa de mostrar que as instituições evoluem e que podem ser compreendidas segundo uma perspectiva de polity oriented, ou seja, obedecem a uma lógica de poder e servem, ao serem criadas, aos interesses daqueles agentes que possuem maior poder de barganha. Medeiros, olhando criticamente, nos mostra que a ampliação desse aparato teórico para a esfera da política e das relações internacionais, pode ser muito mais complexa do que simplesmente uma opção teórica. De acordo com Medeiros, a nova agenda institucionalista pode ser assim resumida:
“[...] ao reconhecer que o mundo real não se aproxima da concorrência perfeita, é introduzida no cenário uma sociologia institucional; nesta é construído um modelo de instituição idealizado e funcional que, no limite, recria as condições favoráveis à livre concorrência; o modelo anglo-saxão de economia de mercado é descrito como o mais próximo desse modelo e evidencia a importância dessas instituições para o desenvolvimento; o subdesenvolvimento decorre da existência de instituições que inibem as relações econômicas; essas instituições persistem porque obedecem à racionalidade política de grupos não competitivos e encastelados no Estado.” (MEDEIROS, 2001, p. 81)
A validade da proposição de North, ou seja, se as instituições criam e se expandem numa esfera de trocas em que os agentes são racionais, exigiria a aceitação e a reprodução indiscutível da crença na superioridade do modelo democrático ocidental, o que pode não ser relevante para todos os campos da economia e das relações internacionais. Sem dúvida, nem sempre poderemos buscar na história percorrida pelos países mais ricos do Ocidente, e que expandiram suas instituições, a fundamentação das proposições que fazemos. Muito menos, com base exclusivamente nestas poderemos assentar nosso repertório de proposições.
Por outro lado, para North o processo de desenvolvimento econômico está relacionado às inovações institucionais, que aperfeiçoam e se direcionam para a proteção, garantias e informação dos mercados. Se isto é verdade, por oposição, o não desenvolvimento seria também o resultado de instituições que não garantiram, eficientemente, o funcionamento dos mercados e dos contratos e que colocaram em risco a riqueza, o direito de propriedade, e, em última instância, tolheram as relações de trocas.
Em relação às questões do desenvolvimento, citando ainda Medeiros (2001), David Landes (1998) irá explicar a diferença entre as situações nacionais e regionais de desenvolvimento e de subdesenvolvimento a partir da evolução das instituições, ou seja, se há instituições diferenciadas estas produzirão também graus de desenvolvimento diferenciados. Vale ressaltar, nesta discussão, que o é comum a ambos não é o determinismo institucional, mas a convicção de que:
“[...] o caminho do desenvolvimento econômico é moldado por instituições embeded na economia, para usarmos uma expressão cara a Polanyi (1957). O caminho teria sido pavimentado por instituições promotoras e garantidoras da livre iniciativa, da autonomia, dos contratos privados, aspectos identificados como a base da inovação. Assim, a despeito dos esforços em alargar o plano temático do desenvolvimento econômico, tanto North quanto Landes acabam por sustentar em suas análises do longo prazo as vantagens e as virtudes do Estado liberal, como formulado por Locke e Kant.” (MEDEIROS, 2001, p. 82)
Assim, apesar de North considerar um conjunto complexo de instituições formais e não formais e a importância da formação do Estado nacional, do aparato de governo e de suas instituições políticas, mesmo assim o fato de não haver desenvolvimento seria decorrente de estruturas institucionais particulares que, normalmente, resistem a inovações e se mostram arredias a correções e melhorias. Como citado por Lampeduza, em Il Gatto Pardo, “[...] seria necessário modificar-se, para permanecer tudo como está.”
Em relação à acumulação e à reprodução do capital, em vertente totalmente oposta a de Marx, North retoma os neoclássicos e trabalha com o pressuposto de que a acumulação capitalista é um processo eminentemente privado e que, com seu processo evolutivo, tende ao desenvolvimento, a menos que as instituições existentes e forças contrárias organizadas barrem este processo. Se esta afirmativa é válida, somos levados a concluir que para North as relações materiais de produção, enfim, a economia, não subordina a política e muito menos as instituições. Entretanto, a história tem nos mostrado que no jogo competitivo, seja ele privado ou entre Estados nacionais, as relações econômicas vêm se tornando preponderantes, formando em sua defesa, difusão e propagação uma série de novas instituições.
Ainda em relação à matriz teórica do “novo institucionalismo” de North, Medeiros afirma que esta também não supõe que as instituições das sociedades capitalistas, sejam estas políticas ou econômicas, se adéqüem ao poder político e aos interesses do capital. Entretanto, North, neste ponto também criticado por Hodgson, subordina historicamente o processo de desenvolvimento à expansão das relações mercantis. Se esta proposição é verdadeira, por decorrência e oposição, o fato de não existir desenvolvimento seria decorrente do predomínio de instituições não propensas a promover o intercâmbio, a não incentivar um regime de trocas intensas.
Aqui passamos a questionar North e a mostrar algumas falhas de seu esquema teórico, pois para os históricos estruturalistas North, além da defesa do livre comércio, como matriz ideológica de pensamento, está ignorando a vontade de monopólio e o protecionismo que vigorou durante grande parte do mundo colonial do século XIX, e que foi de grande relevância, durante o século XX, para os países que determinam as regras do jogo internacional. Apenas ao final do século XX, e início do século XXI, o mundo veria o livre comércio como força coercitiva, mas só depois que um grupo de países distanciou-se suficientemente nas vantagens comparativas que possuíam em relação à periferia sistêmica.
Seguindo o que nos ensinou Tilly, Elias e Fiori, o desenvolvimento europeu deveu-se a uma combinação indissolúvel entre poder político e poder econômico. Depois da expansão territorial européia, todos os Estados nacionais nascidos imperiais se expandiram, concomitantemente, em direção à periferia do sistema, criando um sistema-mundo cuja lógica territorial é essencialmente subordinada. Diferente do que postula North, não foi a associação pura e simples da livre iniciativa, da propriedade privada e de instituições adequadas que explicam o processo de desenvolvimento europeu ocidental em contraste com o não desenvolvimento de outros Estados nacionais. Não podemos concordar com essa visão.
“A glória da Inglaterra dos séculos XVIII e XIX não pode ser desvinculada de sua política e da rara capacidade do estado inglês de promover a expansão de seu poder sobre outras nações, em articulação com os interesses industriais e mercantis do seu capitalismo.” [5] (MEDEIROS, 2001, p. 87)
É verdade que a livre iniciativa e a propriedade privada, assim como um conjunto de instituições maduras, diferenciam os países europeus da periferia sistêmica. Igualmente, tradições reproduzidas institucionalmente ao longo de suas histórias são também essenciais para explicar parte da dinâmica do desenvolvimento entre Estados nacionais. Mas quando partimos do pressuposto de que, hierarquicamente, no sistema global alguns possuem mais poder que outros, ou seja, que alguns Estados nacionais são mais e outros são menos soberanos, não podemos nos aportar nos princípios do “institucionalismo” de North. No máximo, podemos afirmar que as leis e as instituições que direcionavam o movimento de expansão dos Estados nacionais poderosos, centrais, desenvolvidos, dada a matriz teórica que desejarmos utilizar, em alguns momentos históricos entraram em conflito com interesses privados territorialmente assentados. Nesse momento, claramente, independente das instituições que tivessem à semelhança ou não de suas matrizes centrais, esses interesses se colocaram frontalmente contrários à acumulação de poder, econômico e político por parte desses Estados nacionais.
No momento em que o sistema capitalista se reestruturou e absorveu parte do ideário liberal, a partir dos anos 1980, recomendando a saída do Estado de setores de infraestrutura, principalmente, e finalmente criou um organismo multilateral como a Organização Mundial do Comércio (OMC), uma instituição normativa defensora e propagadora do livre comércio, as mudanças institucionais que houve foram de extrema relevância e não podem ser menosprezadas em qualquer pretensão analítica.
Elias (1993, p. 37), entretanto, nos faz lembrar que é importante o cotejamento de instituições recentes com instituições semelhantes de outro período histórico, pois considera decisivo percebemos por que mudam as instituições, inscrevendo-as no âmbito de transformações sociais e históricas. Para o autor, não existem fatos isolados que por si só produzam transformações, a não ser em combinação com outros.
“Formas legais correspondem em todos os tempos à estrutura da sociedade. A cristalização de normas legais gerais por escrito, que é parte integral das relações de propriedade na sociedade industrial, pressupõe um grau muito alto de integração social e a formação de instituições centrais capazes de dar a mesma lei validade universal em toda a área que controlam, e suficientemente fortes para exigir o cumprimento de acordos escritos. O poder que confere força aos títulos legais e direitos de propriedade não é mais diretamente visível nos tempos modernos. Em proporção o indivíduo, ele é tão grande, sua existência e a ameaça que dele emana são tão axiomáticas que raramente é submetido a teste. É esse o motivo por que há uma tendência tão forte a considerar a lei como algo que dispensa explicação, [...] Os vínculos entre o sistema jurídico e a estrutura de poder são atualmente mais longos, em conformidade com a maior complexidade da sociedade. E uma vez que o sistema judiciário freqüentemente opera independentemente da estrutura de poder, embora nunca inteiramente, é fácil esquecer o fato de que alei, neste caso e, como em todas as sociedades, uma função e símbolo da estruturação social ou – o que equivale – do equilíbrio de poder social.” (ELIAS, 1993, p. 62)
Norbert Elias nos mostra que, nas relações entre Estados nacionais, não existe um aparato de poder de aplicação geral que possa fazer cumprir o Direito Internacional. O fato de este existir pressupõe uma estrutura de poder correspondente e que, por mais que se deseje, não consegue ocultar a relação de poder diferenciada que há entre as nações.
“[...] e que qualquer mudança [....] qualquer aumento de poder nas várias configurações dos Estados em diferentes partes do mundo, e agora – com a interdependência cada vez maior – dentro da sociedade mundial como um todo, significa uma automática redução de poder social de outros países. “(ELIAS, 1993, p. 63)
Assim, nas mudanças regulamentares, legais e institucionais que precederam e que sucederam aos processos de abertura comercial e de setores produtivos, que preconizaram o fim de uma época marcada pelo protecionismo e pela presença do Estado e de suas instituições, principalmente nos países periféricos, de acordo com Elias, identificamos a perda de poder não apenas dos governos locais, mas também de grupos locais e da sociedade. Estes estariam perdendo, gradativamente, a capacidade de controlar e de definir as prioridades que adviriam de mudanças econômicas, tecnológicas e sociais.
Para entrarmos mais especificamente no campo das relações internacionais (RI), nosso ponto de partida será o pensamento de Susan Strange (1994), cuja matriz é também estruturalista. Para Strange, o poder coercitivo que as instituições e os mercados exercem foi a eles concedido por alguma autoridade, normalmente um Estado nacional, ou mesmo uma instituição global que se subordina aos interesses articulados de um conjunto de Estados nacionais e de seus capitais.
Apesar de o debate teórico estar presente desde os primórdios das relações internacionais se constituírem como disciplina, ou seja, no início do século XX, o estudo das organizações internacionais avançou à medida que estas se constituíram e ganharam poder, ao longo do século XX, principalmente depois de Bretton Woods. Apesar da vertente histórica e do profícuo debate sobre seu papel, dinâmica e formato, além do impacto que produzem sobre o comportamento dos Estados nacionais, é importante nos determos sobre as formas como os Estado nacionais se “governam” e determinam as prioridades da agenda internacional.[6]
A tradição realista, por motivos óbvios, foi durante muito tempo dominante nas discussões de RI, desenvolvendo-se com maior ou menor vigor de acordo com o avançar das guerras, inclusive da Guerra Fria e de suas derivações. Na matriz realista, os Estados nacionais são os principais atores do sistema internacional, que competem para maximizar seus interesses e segurança. Na falta de um padrão em que existe um hegemon, como na “Pax britânica”, no século XIX, o sistema entraria em total anarquia, e a possibilidade da guerra seria um pressuposto básico. Embora para os realistas as relações e as instituições se transformem, não haveria possibilidade de transformação da natureza competitiva dos Estados nacionais. Logo, nessa vertente, é inconcebível a visão de que as instituições multilaterais, ou supranacionais, possam modificar aspectos relevantes do sistema internacional.
Nessa vertente, J. Mearsheimer (1994) procurou mostrar a falta de evidências empíricas que indicavam que as instituições têm capacidade de modificar o comportamento dos Estados nacionais, principalmente em relação às questões de segurança. Com o pé nesta mesma matriz[7], os estruturalistas afirmarão que alguns Estados nacionais exercem o poder coercitivo sobre outros, como um poder estrutural que emana dessas instituições. Independente do poder da instituição em si, seriam os Estados nacionais que nelas se fazem representar que tomariam as decisões e que as levaria a exercer de fato o poder coercitivo que tem, obrigando Estados nacionais hierarquicamente inferiores a assumirem comportamentos e a adotarem padrões que, normalmente, não teriam. Dada esta premissa, fica difícil apontar para um sistema internacional cooperativo, pois para os realistas este, por sua natureza, seria sempre competitivo, prevalecendo a lógica do ganho relativo. Na teoria da estabilidade hegemônica, por exemplo, a presença de um líder poderoso é fundamental para manter o funcionamento das instituições internacionais, ou como afirma Kindleberger (1981), só com sua presença é possível garantir a criação e o respeito pelas normas.
Em vertente oposta, a tradição liberal abre diversas trilhas, cujas origens se encontram em Kant, Grotious, Smith e Bentham, principalmente, mas que possuem como ponto de coesão e princípio básico que os sistemas, assim como os seres humanos, se movem pelo princípio da racionalidade. “A crença no progresso indica que é possível transcender a política do poder ou o caráter endêmico da guerra.”(Herz e Hoffman, 2004, p. 51) A partir dessas premissas, retomando princípios históricos liberais, a intensidade dos fluxos de comércio favoreceria a paz; regimes domésticos democráticos ou republicanos são relacionados a projetos pacíficos entre Estados nacionais; e instituições multilaterais e/ou supranacionais podem transformar as relações internacionais.[8]
A crença no papel do Direito Internacional e na possibilidade de cooperação e de maior controle no sistema internacional leva os liberais a depositarem suas esperanças nas instituições internacionais. Se há racionalidade no jogo internacional, logo a razão e a paz serão desejadas e poderão ser alcançadas através de negociações e limites impostos ao exercício do poder de determinados Estados nacionais. A partir dos anos 1970 e com o crescimento e difusão de políticas liberais, essa vertente ganhou corpo, ainda mais que as instituições passaram a cumprir papel explícito e relevante no jogo internacional, sem que, contudo, os Estados nacionais deixassem de ser o ator principal. Kehoane e J. Nye, ambos em 1977, apostaram no poder de as instituições internacionais transformarem o jogo.
Seguindo a interpretação de Strange (1994), estas instituições se transformaram em verdadeiros instrumentos de poder da hierarquia dos Estados nacionais dominantes, mesmo quando Estados mais fracos, subordinados, ocuparam postos e posições importantes. Para Strange, as instituições internacionais são estruturas globais de poder e servem a interesses dos Estados da hierarquia superior e a de seus capitais. Por trás de toda essa discussão existe a premissa de que a realidade das relações internacionais seria análoga à existente nos mercados domésticos, e, neste ponto, Strange (1994) dá enorme contribuição ao afirmar que se os mercados se encontram dotados de maior poder é porque, em algum momento, a autoridade, legitimada, ou seja, um Estado nacional, em busca de melhor posição e vantagem sistêmica, concedeu a estes mercados maior liberdade de ação.
Por sua vez, a competição e a incerteza que existem no sistema internacional implica que as relações de cooperação não são fáceis, principalmente porque como se poderia confiar em seus competidores, se cada qual teria interesse, particular, ou como diz Strange, “uma agenda escondida”? As instituições diminuiriam as incertezas ao mesmo tempo em que aumentariam a transparência dessas relações, para os liberais. Por outro lado, de acordo com os adeptos da teoria dos jogos não cooperativos, os atores são racionais e egoístas, e não há um ator capaz de fazer cumprir os acordos e decisões. Entretanto, a repetição dos jogos e as relações contínuas entre os jogadores, favoreceria um tipo de cooperação, haja vista que as ações presentes implicam em relações futuras de interação, nas quais as interações e convergências de interesses poderão se repetir. Muitas vezes, essa interação se dá no âmbito das instituições internacionais, nas quais é comum a permuta de interesses.
Na vertente funcionalista, haveria um tipo de cooperação funcional, na qual a forma segue a função, ou seja, as instituições se adaptam e criam hábitos de cooperação em áreas mais técnicas, reproduzindo valores comuns. David Mitrany (1946) é o principal expoente dessa trilha, que mostra que, através de um processo denominado de spillover, a cooperação transbordaria para a arena política. De acordo com a vertente funcionalista, o bem estar da população não estaria sendo garantido pelo Estado, e a maior cooperação internacional levaria a um sistema de paz, forjado numa comunidade política menos particularista do que o Estado nação, mas não representaria uma ameaça à soberania, haja vista que as questões relativas á guerra, centrais para os realistas, seriam orientadas para a resolução de causas sociais, como a pobreza, a fome, a saúde e a educação, trabalhando as instituições para promoção de políticas compensatórias.
De acordo com os construtivistas, as identidades e interesses são socialmente construídos e sofrem influência da sociologia e da necessidade de “desnaturalizar” os conceitos em relações internacionais. Os autores dessa corrente dá atenção especial ao processo de formação de identidades e interesses, como esses se modificam e constroem interesses novos, nem sempre comuns. Para os construtivistas, os atores não existem apartados de seu meio social, sendo pois atores e estruturas mutuamente construídos. Igualmente, o papel das normas e de suas influências sobre o comportamento e, portanto, moldando as instituições, tem destaque e podem modificar os discursos e opções possíveis, transformando e construindo novos interesses e novas normas. Wendt e Onuf podem ser citados como principais expoentes dessa corrente de pensamento.
Por fim, para a vertente marxista, a realidade social é parte de uma totalidade, dotada dada a estrutura política social de uma dinâmica que centraliza as relações econômicas, cuja base se forma através da relação entre meios de produção e relações de produção. Como a tensão existente é permanente, os marxistas, em geral, consideram que a estrutura do sistema capitalista e de seu processo de acumulação algo que acontece em escala global. Lênin e depois Kautsky irão aprofundar a discussão sobre o Imperialismo e esta discussão é de grande relevância para as relações internacionais. Para os marxistas, as instituições internacionais são arranjos possíveis, pertinentes a um determinado momento histórico, e que se tronou necessário para que pudessem administrar a competição entre os Estados nacionais, ou seja, para que os grandes Impérios pudessem manter seus territórios e zonas de influência, sem que, contudo, pusessem fim à sua rivalidade. Na base, as instituições globais capitalistas reproduziriam as relações capitalistas, temperando coerção e consenso, sem contudo romper com a rivalidade e sem abrir mão dos interesses de classe, formando uma nova arena de competição e de reprodução do capital.
¨ Professora do curso de RI da ESPM – Texto didático.
[1]Nota do autor: Estes conceitos e visão teórica aparecem desenvolvidos de forma mais extensa em dois outros artigos nossos: o primeiro, cujo título é “Sistema mundial: império e pauperização”, foi publicado no livro de J.L.Fiori e C. Medeiros (org), “Polarização Mundial e Crescimento”, Editora Vozes, 1999; e o segundo, cujo título é “Formação, expansão e limites do Poder Global”, foi publicado no livro de J.L.Fiori (org) “O Poder Americano”, também publicado pela Editora Vozes, Petrópolis, 2004.
[2] Nota do autor: “It was Ronald Coase (1937, 1960) who made the crucial connection between institutions, transaction costs and a neo-classical theory; a connection which even now has not been completely understood by the economics profession” (North, 1995, p.18). Coase (The Nature of the Firm, 1937 e The Problem of Social Cost, 1980).
[3] O autor faz referência aos trabalhos de Diamond (1997) e Elias (1993,1994,1998).
[4] Grifo do autor.
[5] Nota do autor: “It was not invention per se that was important, but rather where it was directed. Positive intervention was designated to remove restrictive elements such as moribund guilds, and a instead encourage, even legislate for, productive activity. The English wool trade was protected throughout, not surprising when around 1500close to one-half of English government revenue came from taxes on external trade, in wich wool was overwhelmingly dominant. The assumption is that growth only resulted when the opportunities provided by the government were taken up. Conversely, however, without these sorts of government policies growth was hampered or even blocked completely.” ( Pearson, 1991, p. 48)
[6] Recomendamos, para o histórico das instituições e seu papel nas relações internacionais, consultar Herz e Hoffman, Organizações Internacionais - História e Práticas – Campus/Elsevier – RJ, 2004.
[7]Para Gilpin, Krasner e Grieco, expoentes dessa matriz, a distribuição de capacidades pelas instituições é a variável central. Na teoria da estabilidade hegemônica, por exemplo, a presença de um líder poderoso é fundamental para manter o funcionamento das instituições internacionais, ou como afirma Kindleberger (1981), só com sua presença é possível garantir a criação e o respeito pelas normas.
[8] A primeira premissa retoma Smith e Ricardo, a segunda remonta a Kant, e a última está diretamente relacionada a Woodrow Wilson, com a proposta de Liga das Nações ao fim da I Grande Guerra.
As instituições são as regras do jogo em uma sociedade ou, mais formalmente, são as limitações idealizadas pelo homem que dão a forma à interação humana. Conseqüentemente, estruturam incentivos ao intercâmbio humano, seja político, social ou econômico. A mudança institucional conforma o modo em que as sociedades evoluem ao longo do tempo, sendo a chave para entender as mudanças históricas. (NORTH, 1993, p. 13)
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Alguns autores, do ponto de vista histórico estruturalista, nos dizem que Estados nacionais nasceram como força expansiva no território europeu, entretanto, como nos ensinou Fiori, foi só no final do século XX, que o sistema mundial universalizou, definitivamente, sua grande invenção: seus “estados economias nacionais”. Ao longo da primeira metade do século XX, principalmente com as duas grandes Guerras, os impérios europeus se fragilizaram e tiveram seus territórios fragmentados, dando origem a várias estruturas políticas e econômicas regionais que, aspirando à condição de Estados nacionais, posteriormente, formaram e ocuparam um lugar secundário na hierarquia do sistema mundial. A multiplicação das lutas e o fortalecimento de alguns desses novos Estados nacionais criou subsistemas de poder e lutas por lideranças regionais. Nas palavras de Fiori: “Uma espécie de etapa prévia indispensável aos candidatos à luta pelo poder global.”[1]
Na mesma matriz de pensamento, para Fiori, apesar da expansão global, tanto dos Estados nacionais, quanto do capital e de suas instituições, a discussão sobre o futuro do atual sistema mundial e sobre as perspectivas dos seus estados, ou “potências emergentes”, deve partir de três convicções preliminares: i) no “universo em expansão” dos “estados economias nacionais”, não há possibilidade lógica de uma “paz perpétua”, nem tampouco de mercados equilibrados e estáveis; ii) não existe a possibilidade de que as Grandes Potências possam praticar, de forma permanente, uma política voltada apenas para a preservação do status quo, isto é, elas serão sempre expansionistas, mesmo quando já tenham conquistado e se mantenham no topo das hierarquias de poder e riqueza do sistema mundial; iii) por isto, o líder ou hegemon é sempre desestabilizador da sua própria situação hegemônica porque, como nos ensinou Elias, “quem não sobe permanentemente, cai”, dentro deste sistema mundial; e, finalmente, iv) não existe a menor possibilidade de que a liderança da expansão econômica do capitalismo, saia - alguma vez - das mãos dos “estados economias nacionais” expansivos e conquistadores.
Assumindo que as pré-condições enunciadas por Fiori sejam nosso ponto de partida, para entendermos o papel das instituições e sua importância no campo das relações internacionais é importante nos atermos, mesmo que superficialmente, a uma discussão teórica no campo da Economia. Na vertente originária dessa discussão, temos Thorstein Veblen, considerado o precursor da Escola Institucional. No caminho aberto por Veblen, muito diferente da abordagem feita por outros que, posteriormente, abordariam as instituições, como Douglass C. North, a economia deveria envolver um grau de totalidade tal que seria imperativo reconhecer nos fatos econômicos o caráter essencialmente humano. Para Veblen e seus seguidores, a economia seria uma área do conhecimento social e fruto de um processo essencialmente evolutivo. Assim, tal como as sociedades, as instituições capitalistas se encontrariam em permanente transformação, devido, principalmente, aos avanços técnicos científico, mas, sobretudo, à ação dos indivíduos.
Em outro tempo e em outra vertente, a corrente intitulada “Nova Economia Institucional”, capitaneada por Douglass C. North, resolveu incorporar como novo elemento constitutivo e determinante de dinamismo a evolução das instituições. North e os “seguidores do novo institucional ismo”, insatisfeitos com a evolução da teoria neoclássica e os limites impostos por modelos estáticos, procuravam imprimir maior dinamismo através da incorporação da variável evolução institucional. Nesse debate, North procurou atualizar a teoria neoclássica sobre o papel do Estado e, simultaneamente, desenvolver uma teoria econômica das instituições. Para tal, arrestou um conjunto de evidências históricas tentando mostrar como as instituições afetam o desenvolvimento dos Estados nações e como se deu sua evolução.
Em outro campo, mais próximo aos objetivos analíticos de Veblen, a discussão proposta por Geoffrey M. Hodgson (1994) se afastou das proposições da Nova Escola Institucionalista, de North. Hodgson, a partir de um confronto com a teoria neoclássica e com a impossibilidade dos referenciais teóricos dessa corrente de pensamento satisfazerem suas ambições e explicarem os fenômenos econômicos como, simultaneamente, evolutivos e dinâmicos, acabou enveredando por uma longa discussão metodológica para redesenhar a importância das instituições na evolução do capitalismo e, principalmente, seu papel na contemporaneidade.
Aproximando-se de autores de outras áreas das ciências sociais, como a antropologia, a sociologia e a psicologia, principalmente, Hodgson irá questionar os axiomas neoclássicos segundo os quais haveria um comportamento racional por parte de todos os agentes econômicos. Igualmente, colocará em questão a crença no acesso ilimitado às informações com o intuito de aproveitar oportunidades e neutralizar incertezas, bem como a tendência ao equilíbrio estável, mais do que à instabilidade das transformações contidas no tempo histórico. Discutindo o significado das instituições, o autor irá destacar o papel essencial e a interrelação entre rotinas, instituições e informação.
As rotinas não são simplesmente ações que se congelaram, além disso, viabilizam e condicionam a ação futura. Já foi mencionada uma característica do seu papel viabilizador; os hábitos e rotinas podem ter um papel positivo, na medida em que é impossível uma deliberação total e consciente de todos os aspectos do comportamento, dada a quantidade e complexidade da informação envolvida. Assim, para o agente individual, os hábitos e rotinas têm um significado funcional no sentido em que reduzem a quantidade de deliberação implicada nas complexidades do comportamento cotidiano. Contudo, esta é apenas uma faceta das funções gerais cognitivas e informativas das instituições e rotinas sociais. (HODGSON, 1994, p. 133)
Desta forma, dada a proliferação de informações processadas pelas organizações e instituições sociais, adquiridas exógena ou endogenamente, são também estas mesmas instituições que criam e emitem informações adicionais, criando uma corrente que se propaga e expande.
O aspecto crítico é que as rotinas e as instituições formais, ao estabelecerem padrões mais ou menos fixos, ou fronteiras, ou regulamentos, ou restrições à ação humana, na realidade fornecem informações a outros agentes. Essas inflexibilidades ou restrições indicam, de facto, ao indivíduo o que outros agentes poderiam fazer, e o indivíduo pode então actuar em conformidade. Em contrapartida, se essas inflexibilidades ou “imperfeições” não existissem, o comportamento dos outros podia modificar-se com toda a perturbação do sistema econômico, e esses ajustamentos freqüentes de comportamento podiam ser entendidos como aleatórios ou caóticos. (HODGSON, 1994, p. 134, grifos do autor)
Logo, para Hodgson é essencial que as instituições e suas rotinas viabilizem a circulação de informações que dêem, e promova certa estabilidade sistêmica. Isto porque, ao se propagarem via instituições e rotinas, essas informações se difundem viabilizando um possível comportamento regular e previsível por parte de todos os agentes.
Na vertente histórico estruturalista do pensamento, ou seja, no vértice em que iniciamos este texto, os Estados nacionais têm papel preponderante. Medeiros (2001), em Rivalidade estatal, instituições e desenvolvimento econômico, retoma a discussão com os novos institucionalistas. Tal como Hodgson, também faz sua crítica à matriz neoclássica da proposição de Douglass North nos mostrando que:
O núcleo do problema que se propõe North é o mesmo formulado por Coase (1937)[2]: se o mundo fosse descrito por Walras, em que as informações são completas, os mercados perfeitamente competitivos e os agentes plenamente racionais e dotados da mesma percepção do mundo, as firmas (para Coase) ou as instituições (para North), seriam economicamente inexplicáveis. A fundamentação teórica das instituições basear-se-ia na existência de custos de transação (como formulado por Coase e desenvolvido por North no que o próprio denomina abordagem da Universidade de Washington) que, por sua vez, existem porque as informações possuem custo e são assimetricamente apropriadas pelos participantes das trocas. (MEDEIROS, 2001, p. 78)
Medeiros (2001) nos mostra que as relações entre Estados e mercados não podem ser reduzidas e dissolvidas umas nas outras, como é comum na síntese histórica dominante. Pelo contrário, no locus onde se realizam as relações entre poder e riqueza, o que existe é a instabilidade, a incerteza e um permanente estado de tensão.[3] Por sua vez, na visão dos “novos institucionalistas”, ou seja, na corrente de North, o conjunto de regras formais, como as leis e as regulamentações e os constrangimentos informais, como convenções e códigos de conduta, bem como os mecanismos de promoção e de coerção das leis, são criados para reduzir o grau de incerteza das relações entre os agentes e os próprios homens. Seguindo essa trilha, também as instituições seriam criadas para definir e difundir as “regras do jogo”, eliminando, de certa forma, a tensão existente e criando uma estabilidade temporária.[4] Na contramão dessa corrente, para Medeiros, ao centrar sua teoria na capacidade de ação dos indivíduos e em suas escolhas, North acreditaria, tal como Hodgson, estar dando um passo crucial para amenizar as diferenças entre a economia e outras ciências sociais. Medeiros não crê que isto seja possível, haja vista que a Economia tem como uma de suas principais variáveis o capital.
A questão central para North poderia ser assim formulada: se as instituições importam e são elas mesmas produto da criação humana visando diminuir a incerteza, como evoluem e de que modo sua dinâmica determina o funcionamento da economia e como nela interferem? (MEDEIROS, 2001, p. 79)
Se as instituições são entendidas como parte de um processo evolutivo e são criadas com o intuito de aumentar a eficiência da alocação de recursos e reduzir os custos de transação, ou seja, se são market oriented, como o desejam os institucionalistas, para Medeiros, as diferenças de desenvolvimento entre Estados nacionais não poderia ser conseqüência das diferenças institucionais. Isto porque haveria sempre a tendência generalizada de que instituições ruins fossem substituídas por instituições boas e bem sucedidas e, entretanto, não é isto o que vemos historicamente acontecer.
Na proposição de North, há a tentativa de mostrar que as instituições evoluem e que podem ser compreendidas segundo uma perspectiva de polity oriented, ou seja, obedecem a uma lógica de poder e servem, ao serem criadas, aos interesses daqueles agentes que possuem maior poder de barganha. Medeiros, olhando criticamente, nos mostra que a ampliação desse aparato teórico para a esfera da política e das relações internacionais, pode ser muito mais complexa do que simplesmente uma opção teórica. De acordo com Medeiros, a nova agenda institucionalista pode ser assim resumida:
“[...] ao reconhecer que o mundo real não se aproxima da concorrência perfeita, é introduzida no cenário uma sociologia institucional; nesta é construído um modelo de instituição idealizado e funcional que, no limite, recria as condições favoráveis à livre concorrência; o modelo anglo-saxão de economia de mercado é descrito como o mais próximo desse modelo e evidencia a importância dessas instituições para o desenvolvimento; o subdesenvolvimento decorre da existência de instituições que inibem as relações econômicas; essas instituições persistem porque obedecem à racionalidade política de grupos não competitivos e encastelados no Estado.” (MEDEIROS, 2001, p. 81)
A validade da proposição de North, ou seja, se as instituições criam e se expandem numa esfera de trocas em que os agentes são racionais, exigiria a aceitação e a reprodução indiscutível da crença na superioridade do modelo democrático ocidental, o que pode não ser relevante para todos os campos da economia e das relações internacionais. Sem dúvida, nem sempre poderemos buscar na história percorrida pelos países mais ricos do Ocidente, e que expandiram suas instituições, a fundamentação das proposições que fazemos. Muito menos, com base exclusivamente nestas poderemos assentar nosso repertório de proposições.
Por outro lado, para North o processo de desenvolvimento econômico está relacionado às inovações institucionais, que aperfeiçoam e se direcionam para a proteção, garantias e informação dos mercados. Se isto é verdade, por oposição, o não desenvolvimento seria também o resultado de instituições que não garantiram, eficientemente, o funcionamento dos mercados e dos contratos e que colocaram em risco a riqueza, o direito de propriedade, e, em última instância, tolheram as relações de trocas.
Em relação às questões do desenvolvimento, citando ainda Medeiros (2001), David Landes (1998) irá explicar a diferença entre as situações nacionais e regionais de desenvolvimento e de subdesenvolvimento a partir da evolução das instituições, ou seja, se há instituições diferenciadas estas produzirão também graus de desenvolvimento diferenciados. Vale ressaltar, nesta discussão, que o é comum a ambos não é o determinismo institucional, mas a convicção de que:
“[...] o caminho do desenvolvimento econômico é moldado por instituições embeded na economia, para usarmos uma expressão cara a Polanyi (1957). O caminho teria sido pavimentado por instituições promotoras e garantidoras da livre iniciativa, da autonomia, dos contratos privados, aspectos identificados como a base da inovação. Assim, a despeito dos esforços em alargar o plano temático do desenvolvimento econômico, tanto North quanto Landes acabam por sustentar em suas análises do longo prazo as vantagens e as virtudes do Estado liberal, como formulado por Locke e Kant.” (MEDEIROS, 2001, p. 82)
Assim, apesar de North considerar um conjunto complexo de instituições formais e não formais e a importância da formação do Estado nacional, do aparato de governo e de suas instituições políticas, mesmo assim o fato de não haver desenvolvimento seria decorrente de estruturas institucionais particulares que, normalmente, resistem a inovações e se mostram arredias a correções e melhorias. Como citado por Lampeduza, em Il Gatto Pardo, “[...] seria necessário modificar-se, para permanecer tudo como está.”
Em relação à acumulação e à reprodução do capital, em vertente totalmente oposta a de Marx, North retoma os neoclássicos e trabalha com o pressuposto de que a acumulação capitalista é um processo eminentemente privado e que, com seu processo evolutivo, tende ao desenvolvimento, a menos que as instituições existentes e forças contrárias organizadas barrem este processo. Se esta afirmativa é válida, somos levados a concluir que para North as relações materiais de produção, enfim, a economia, não subordina a política e muito menos as instituições. Entretanto, a história tem nos mostrado que no jogo competitivo, seja ele privado ou entre Estados nacionais, as relações econômicas vêm se tornando preponderantes, formando em sua defesa, difusão e propagação uma série de novas instituições.
Ainda em relação à matriz teórica do “novo institucionalismo” de North, Medeiros afirma que esta também não supõe que as instituições das sociedades capitalistas, sejam estas políticas ou econômicas, se adéqüem ao poder político e aos interesses do capital. Entretanto, North, neste ponto também criticado por Hodgson, subordina historicamente o processo de desenvolvimento à expansão das relações mercantis. Se esta proposição é verdadeira, por decorrência e oposição, o fato de não existir desenvolvimento seria decorrente do predomínio de instituições não propensas a promover o intercâmbio, a não incentivar um regime de trocas intensas.
Aqui passamos a questionar North e a mostrar algumas falhas de seu esquema teórico, pois para os históricos estruturalistas North, além da defesa do livre comércio, como matriz ideológica de pensamento, está ignorando a vontade de monopólio e o protecionismo que vigorou durante grande parte do mundo colonial do século XIX, e que foi de grande relevância, durante o século XX, para os países que determinam as regras do jogo internacional. Apenas ao final do século XX, e início do século XXI, o mundo veria o livre comércio como força coercitiva, mas só depois que um grupo de países distanciou-se suficientemente nas vantagens comparativas que possuíam em relação à periferia sistêmica.
Seguindo o que nos ensinou Tilly, Elias e Fiori, o desenvolvimento europeu deveu-se a uma combinação indissolúvel entre poder político e poder econômico. Depois da expansão territorial européia, todos os Estados nacionais nascidos imperiais se expandiram, concomitantemente, em direção à periferia do sistema, criando um sistema-mundo cuja lógica territorial é essencialmente subordinada. Diferente do que postula North, não foi a associação pura e simples da livre iniciativa, da propriedade privada e de instituições adequadas que explicam o processo de desenvolvimento europeu ocidental em contraste com o não desenvolvimento de outros Estados nacionais. Não podemos concordar com essa visão.
“A glória da Inglaterra dos séculos XVIII e XIX não pode ser desvinculada de sua política e da rara capacidade do estado inglês de promover a expansão de seu poder sobre outras nações, em articulação com os interesses industriais e mercantis do seu capitalismo.” [5] (MEDEIROS, 2001, p. 87)
É verdade que a livre iniciativa e a propriedade privada, assim como um conjunto de instituições maduras, diferenciam os países europeus da periferia sistêmica. Igualmente, tradições reproduzidas institucionalmente ao longo de suas histórias são também essenciais para explicar parte da dinâmica do desenvolvimento entre Estados nacionais. Mas quando partimos do pressuposto de que, hierarquicamente, no sistema global alguns possuem mais poder que outros, ou seja, que alguns Estados nacionais são mais e outros são menos soberanos, não podemos nos aportar nos princípios do “institucionalismo” de North. No máximo, podemos afirmar que as leis e as instituições que direcionavam o movimento de expansão dos Estados nacionais poderosos, centrais, desenvolvidos, dada a matriz teórica que desejarmos utilizar, em alguns momentos históricos entraram em conflito com interesses privados territorialmente assentados. Nesse momento, claramente, independente das instituições que tivessem à semelhança ou não de suas matrizes centrais, esses interesses se colocaram frontalmente contrários à acumulação de poder, econômico e político por parte desses Estados nacionais.
No momento em que o sistema capitalista se reestruturou e absorveu parte do ideário liberal, a partir dos anos 1980, recomendando a saída do Estado de setores de infraestrutura, principalmente, e finalmente criou um organismo multilateral como a Organização Mundial do Comércio (OMC), uma instituição normativa defensora e propagadora do livre comércio, as mudanças institucionais que houve foram de extrema relevância e não podem ser menosprezadas em qualquer pretensão analítica.
Elias (1993, p. 37), entretanto, nos faz lembrar que é importante o cotejamento de instituições recentes com instituições semelhantes de outro período histórico, pois considera decisivo percebemos por que mudam as instituições, inscrevendo-as no âmbito de transformações sociais e históricas. Para o autor, não existem fatos isolados que por si só produzam transformações, a não ser em combinação com outros.
“Formas legais correspondem em todos os tempos à estrutura da sociedade. A cristalização de normas legais gerais por escrito, que é parte integral das relações de propriedade na sociedade industrial, pressupõe um grau muito alto de integração social e a formação de instituições centrais capazes de dar a mesma lei validade universal em toda a área que controlam, e suficientemente fortes para exigir o cumprimento de acordos escritos. O poder que confere força aos títulos legais e direitos de propriedade não é mais diretamente visível nos tempos modernos. Em proporção o indivíduo, ele é tão grande, sua existência e a ameaça que dele emana são tão axiomáticas que raramente é submetido a teste. É esse o motivo por que há uma tendência tão forte a considerar a lei como algo que dispensa explicação, [...] Os vínculos entre o sistema jurídico e a estrutura de poder são atualmente mais longos, em conformidade com a maior complexidade da sociedade. E uma vez que o sistema judiciário freqüentemente opera independentemente da estrutura de poder, embora nunca inteiramente, é fácil esquecer o fato de que alei, neste caso e, como em todas as sociedades, uma função e símbolo da estruturação social ou – o que equivale – do equilíbrio de poder social.” (ELIAS, 1993, p. 62)
Norbert Elias nos mostra que, nas relações entre Estados nacionais, não existe um aparato de poder de aplicação geral que possa fazer cumprir o Direito Internacional. O fato de este existir pressupõe uma estrutura de poder correspondente e que, por mais que se deseje, não consegue ocultar a relação de poder diferenciada que há entre as nações.
“[...] e que qualquer mudança [....] qualquer aumento de poder nas várias configurações dos Estados em diferentes partes do mundo, e agora – com a interdependência cada vez maior – dentro da sociedade mundial como um todo, significa uma automática redução de poder social de outros países. “(ELIAS, 1993, p. 63)
Assim, nas mudanças regulamentares, legais e institucionais que precederam e que sucederam aos processos de abertura comercial e de setores produtivos, que preconizaram o fim de uma época marcada pelo protecionismo e pela presença do Estado e de suas instituições, principalmente nos países periféricos, de acordo com Elias, identificamos a perda de poder não apenas dos governos locais, mas também de grupos locais e da sociedade. Estes estariam perdendo, gradativamente, a capacidade de controlar e de definir as prioridades que adviriam de mudanças econômicas, tecnológicas e sociais.
Para entrarmos mais especificamente no campo das relações internacionais (RI), nosso ponto de partida será o pensamento de Susan Strange (1994), cuja matriz é também estruturalista. Para Strange, o poder coercitivo que as instituições e os mercados exercem foi a eles concedido por alguma autoridade, normalmente um Estado nacional, ou mesmo uma instituição global que se subordina aos interesses articulados de um conjunto de Estados nacionais e de seus capitais.
Apesar de o debate teórico estar presente desde os primórdios das relações internacionais se constituírem como disciplina, ou seja, no início do século XX, o estudo das organizações internacionais avançou à medida que estas se constituíram e ganharam poder, ao longo do século XX, principalmente depois de Bretton Woods. Apesar da vertente histórica e do profícuo debate sobre seu papel, dinâmica e formato, além do impacto que produzem sobre o comportamento dos Estados nacionais, é importante nos determos sobre as formas como os Estado nacionais se “governam” e determinam as prioridades da agenda internacional.[6]
A tradição realista, por motivos óbvios, foi durante muito tempo dominante nas discussões de RI, desenvolvendo-se com maior ou menor vigor de acordo com o avançar das guerras, inclusive da Guerra Fria e de suas derivações. Na matriz realista, os Estados nacionais são os principais atores do sistema internacional, que competem para maximizar seus interesses e segurança. Na falta de um padrão em que existe um hegemon, como na “Pax britânica”, no século XIX, o sistema entraria em total anarquia, e a possibilidade da guerra seria um pressuposto básico. Embora para os realistas as relações e as instituições se transformem, não haveria possibilidade de transformação da natureza competitiva dos Estados nacionais. Logo, nessa vertente, é inconcebível a visão de que as instituições multilaterais, ou supranacionais, possam modificar aspectos relevantes do sistema internacional.
Nessa vertente, J. Mearsheimer (1994) procurou mostrar a falta de evidências empíricas que indicavam que as instituições têm capacidade de modificar o comportamento dos Estados nacionais, principalmente em relação às questões de segurança. Com o pé nesta mesma matriz[7], os estruturalistas afirmarão que alguns Estados nacionais exercem o poder coercitivo sobre outros, como um poder estrutural que emana dessas instituições. Independente do poder da instituição em si, seriam os Estados nacionais que nelas se fazem representar que tomariam as decisões e que as levaria a exercer de fato o poder coercitivo que tem, obrigando Estados nacionais hierarquicamente inferiores a assumirem comportamentos e a adotarem padrões que, normalmente, não teriam. Dada esta premissa, fica difícil apontar para um sistema internacional cooperativo, pois para os realistas este, por sua natureza, seria sempre competitivo, prevalecendo a lógica do ganho relativo. Na teoria da estabilidade hegemônica, por exemplo, a presença de um líder poderoso é fundamental para manter o funcionamento das instituições internacionais, ou como afirma Kindleberger (1981), só com sua presença é possível garantir a criação e o respeito pelas normas.
Em vertente oposta, a tradição liberal abre diversas trilhas, cujas origens se encontram em Kant, Grotious, Smith e Bentham, principalmente, mas que possuem como ponto de coesão e princípio básico que os sistemas, assim como os seres humanos, se movem pelo princípio da racionalidade. “A crença no progresso indica que é possível transcender a política do poder ou o caráter endêmico da guerra.”(Herz e Hoffman, 2004, p. 51) A partir dessas premissas, retomando princípios históricos liberais, a intensidade dos fluxos de comércio favoreceria a paz; regimes domésticos democráticos ou republicanos são relacionados a projetos pacíficos entre Estados nacionais; e instituições multilaterais e/ou supranacionais podem transformar as relações internacionais.[8]
A crença no papel do Direito Internacional e na possibilidade de cooperação e de maior controle no sistema internacional leva os liberais a depositarem suas esperanças nas instituições internacionais. Se há racionalidade no jogo internacional, logo a razão e a paz serão desejadas e poderão ser alcançadas através de negociações e limites impostos ao exercício do poder de determinados Estados nacionais. A partir dos anos 1970 e com o crescimento e difusão de políticas liberais, essa vertente ganhou corpo, ainda mais que as instituições passaram a cumprir papel explícito e relevante no jogo internacional, sem que, contudo, os Estados nacionais deixassem de ser o ator principal. Kehoane e J. Nye, ambos em 1977, apostaram no poder de as instituições internacionais transformarem o jogo.
Seguindo a interpretação de Strange (1994), estas instituições se transformaram em verdadeiros instrumentos de poder da hierarquia dos Estados nacionais dominantes, mesmo quando Estados mais fracos, subordinados, ocuparam postos e posições importantes. Para Strange, as instituições internacionais são estruturas globais de poder e servem a interesses dos Estados da hierarquia superior e a de seus capitais. Por trás de toda essa discussão existe a premissa de que a realidade das relações internacionais seria análoga à existente nos mercados domésticos, e, neste ponto, Strange (1994) dá enorme contribuição ao afirmar que se os mercados se encontram dotados de maior poder é porque, em algum momento, a autoridade, legitimada, ou seja, um Estado nacional, em busca de melhor posição e vantagem sistêmica, concedeu a estes mercados maior liberdade de ação.
Por sua vez, a competição e a incerteza que existem no sistema internacional implica que as relações de cooperação não são fáceis, principalmente porque como se poderia confiar em seus competidores, se cada qual teria interesse, particular, ou como diz Strange, “uma agenda escondida”? As instituições diminuiriam as incertezas ao mesmo tempo em que aumentariam a transparência dessas relações, para os liberais. Por outro lado, de acordo com os adeptos da teoria dos jogos não cooperativos, os atores são racionais e egoístas, e não há um ator capaz de fazer cumprir os acordos e decisões. Entretanto, a repetição dos jogos e as relações contínuas entre os jogadores, favoreceria um tipo de cooperação, haja vista que as ações presentes implicam em relações futuras de interação, nas quais as interações e convergências de interesses poderão se repetir. Muitas vezes, essa interação se dá no âmbito das instituições internacionais, nas quais é comum a permuta de interesses.
Na vertente funcionalista, haveria um tipo de cooperação funcional, na qual a forma segue a função, ou seja, as instituições se adaptam e criam hábitos de cooperação em áreas mais técnicas, reproduzindo valores comuns. David Mitrany (1946) é o principal expoente dessa trilha, que mostra que, através de um processo denominado de spillover, a cooperação transbordaria para a arena política. De acordo com a vertente funcionalista, o bem estar da população não estaria sendo garantido pelo Estado, e a maior cooperação internacional levaria a um sistema de paz, forjado numa comunidade política menos particularista do que o Estado nação, mas não representaria uma ameaça à soberania, haja vista que as questões relativas á guerra, centrais para os realistas, seriam orientadas para a resolução de causas sociais, como a pobreza, a fome, a saúde e a educação, trabalhando as instituições para promoção de políticas compensatórias.
De acordo com os construtivistas, as identidades e interesses são socialmente construídos e sofrem influência da sociologia e da necessidade de “desnaturalizar” os conceitos em relações internacionais. Os autores dessa corrente dá atenção especial ao processo de formação de identidades e interesses, como esses se modificam e constroem interesses novos, nem sempre comuns. Para os construtivistas, os atores não existem apartados de seu meio social, sendo pois atores e estruturas mutuamente construídos. Igualmente, o papel das normas e de suas influências sobre o comportamento e, portanto, moldando as instituições, tem destaque e podem modificar os discursos e opções possíveis, transformando e construindo novos interesses e novas normas. Wendt e Onuf podem ser citados como principais expoentes dessa corrente de pensamento.
Por fim, para a vertente marxista, a realidade social é parte de uma totalidade, dotada dada a estrutura política social de uma dinâmica que centraliza as relações econômicas, cuja base se forma através da relação entre meios de produção e relações de produção. Como a tensão existente é permanente, os marxistas, em geral, consideram que a estrutura do sistema capitalista e de seu processo de acumulação algo que acontece em escala global. Lênin e depois Kautsky irão aprofundar a discussão sobre o Imperialismo e esta discussão é de grande relevância para as relações internacionais. Para os marxistas, as instituições internacionais são arranjos possíveis, pertinentes a um determinado momento histórico, e que se tronou necessário para que pudessem administrar a competição entre os Estados nacionais, ou seja, para que os grandes Impérios pudessem manter seus territórios e zonas de influência, sem que, contudo, pusessem fim à sua rivalidade. Na base, as instituições globais capitalistas reproduziriam as relações capitalistas, temperando coerção e consenso, sem contudo romper com a rivalidade e sem abrir mão dos interesses de classe, formando uma nova arena de competição e de reprodução do capital.
¨ Professora do curso de RI da ESPM – Texto didático.
[1]Nota do autor: Estes conceitos e visão teórica aparecem desenvolvidos de forma mais extensa em dois outros artigos nossos: o primeiro, cujo título é “Sistema mundial: império e pauperização”, foi publicado no livro de J.L.Fiori e C. Medeiros (org), “Polarização Mundial e Crescimento”, Editora Vozes, 1999; e o segundo, cujo título é “Formação, expansão e limites do Poder Global”, foi publicado no livro de J.L.Fiori (org) “O Poder Americano”, também publicado pela Editora Vozes, Petrópolis, 2004.
[2] Nota do autor: “It was Ronald Coase (1937, 1960) who made the crucial connection between institutions, transaction costs and a neo-classical theory; a connection which even now has not been completely understood by the economics profession” (North, 1995, p.18). Coase (The Nature of the Firm, 1937 e The Problem of Social Cost, 1980).
[3] O autor faz referência aos trabalhos de Diamond (1997) e Elias (1993,1994,1998).
[4] Grifo do autor.
[5] Nota do autor: “It was not invention per se that was important, but rather where it was directed. Positive intervention was designated to remove restrictive elements such as moribund guilds, and a instead encourage, even legislate for, productive activity. The English wool trade was protected throughout, not surprising when around 1500close to one-half of English government revenue came from taxes on external trade, in wich wool was overwhelmingly dominant. The assumption is that growth only resulted when the opportunities provided by the government were taken up. Conversely, however, without these sorts of government policies growth was hampered or even blocked completely.” ( Pearson, 1991, p. 48)
[6] Recomendamos, para o histórico das instituições e seu papel nas relações internacionais, consultar Herz e Hoffman, Organizações Internacionais - História e Práticas – Campus/Elsevier – RJ, 2004.
[7]Para Gilpin, Krasner e Grieco, expoentes dessa matriz, a distribuição de capacidades pelas instituições é a variável central. Na teoria da estabilidade hegemônica, por exemplo, a presença de um líder poderoso é fundamental para manter o funcionamento das instituições internacionais, ou como afirma Kindleberger (1981), só com sua presença é possível garantir a criação e o respeito pelas normas.
[8] A primeira premissa retoma Smith e Ricardo, a segunda remonta a Kant, e a última está diretamente relacionada a Woodrow Wilson, com a proposta de Liga das Nações ao fim da I Grande Guerra.
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