O Mercosul: dilemas e realidade

Fernanda Lemos, Luiz Felipe Dutra e Gloria Moraes

A integração regional entrou na pauta do mundo atual e, em virtude do avanço das políticas decorrentes do que a mídia consagrou como globalização, a América do Sul também avançou em direção a um projeto que estava adormecido. Com origem muito diversa dos países europeus e asiáticos, os países da América do Sul também se lançaram no movimento de integração com modelos diferenciados. Tendo isto como premissa, ou seja, que o locus e formação histórica são determinantes, pretendemos apresentar a formação do Mercosul, sua importância econômica, realizações e sua relação com o mundo, bem como as assimetrias internas e as dificuldades do futuro relacionamento entre os países membros. Principalmente com a adesão da Venezuela, o Mercosul "projetado" pelo Brasil poderá sofrer mudanças.
O Mercosul, como é conhecido o Mercado Comum do Sul, é a união aduaneira (livre comércio intra-zona e política comercial comum) de cinco países da América do Sul. Em sua formação original o bloco era composto por quatro países: Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai. Desde 2006, a Venezuela aguarda a aprovação dos congressos nacionais para que sua entrada seja aprovada.
As discussões para a constituição de um mercado econômico regional para a América Latina remontam ao tratado que estabeleceu a Associação Latino-Americana de Livre Comércio (ALALC), na década de 1960. Este organismo foi sucedido pela Associação Latino-Americana de Integração, na década de 1980. À época, a Argentina e o Brasil fizeram progressos na matéria, assinando a Declaração de Iguaçu, que estabelecia uma comissão bilateral, à qual se seguiu, no ano seguinte, uma série de acordos comerciais. O Tratado de Integração, Cooperação e Desenvolvimento, assinado entre ambos os países, em 1988, fixou como meta o estabelecimento de um mercado comum, ao qual outros países latino-americanos poderiam se unir.
Com a adesão do Paraguai e do Uruguai, os quatro países se tornaram signatários do Tratado de Assunção (1991), que estabeleceu que Mercado Comum do Sul era uma aliança comercial visando dinamizar a economia regional, movimentando entre si mercadorias, pessoas, força de trabalho e capitais. Inicialmente, foi estabelecida uma zona de livre comércio, em que os países signatários não tributariam ou restringiriam as importações uns dos outros. A partir de 1º. de janeiro de 1995, esta zona converteu-se em união aduaneira, na qual todos os signatários poderiam cobrar as mesmas quotas nas importações dos demais países (tarifa externa comum, TEC).
Uma das grandes virtudes do Mercosul, do nosso ponto de vista, foi conseguir que o processo de negociação integradora fosse realizado sobre bases realistas, razoáveis e flexíveis, sem perder a visão da necessidade de integração regional, adaptando, com flexibilidade, os instrumentos às realidades dos quatro países. O resultado é "o Mercosul possível", dadas as características e capacidades das estruturas econômicas e políticas de cada um dos sócios. Isto foi fundamental para que se alcançasse a união aduaneira, cumprindo os prazos fixados no Tratado de Assunção.
No ano seguinte, dada a conversão para união aduaneira, a Bolívia e o Chile adquiriram o status de associados. O Chile encontra-se em processo de aquisição do status de associado pleno, depois de resolver alguns problemas territoriais com a Argentina. Outras nações latino-americanas manifestaram interesse em entrar para o grupo, mas, até o momento, somente a Venezuela levou adiante sua candidatura, embora sua incorporação ao Mercosul ainda dependa da aprovação dos congressos nacionais do bloco. Mas foi em 2004, com a entrada em vigor o Protocolo de Olivos (2002), que criou o Tribunal Arbitral Permanente de Revisão do Mercosul, com sede na cidade de Assunção (Paraguai), que o projeto do Mercosul ganhou consistência. Sua importância reside no fato de que uma das fontes de insegurança jurídica nesse bloco de integração era justamente a falta de um tribunal permanente, questão agora finalmente solucionada.
Muitos sul-americanos vêem o Mercosul como uma arma contra a influência dos Estados Unidos na região, funcionando tanto como instrumento de defesa das pretensões da formação da Área de Livre Comércio das Américas (ALCA), quanto de proliferação de tratados bilaterais. Uma prova disso foi a criação da Universidade do Mercosul, que irá priorizar a integração regional no modelo de educação. Entretanto, apesar dos avanços que ocorrem, dadas as assimestrias e dificuldades, fica uma pergunta: O ganha o Brasil com o Mercosul?
A criação de blocos comerciais regionais constitui tendência que vem se consolidando há décadas. Nesse sentido, o Mercosul representa tanto um esforço de integração econômica, aproximando seus países membros dessa tendência mundial quanto representa um projeto de aproximação política no Cone Sul. Ao integrar-se ao Mercosul, o Brasil ganha peso nas negociações internacionais, já que passa a negociar não mais individualmente, mas como bloco diante de outros blocos econômicos. Seu poder de negociação é, portanto, potencializado. O bloco também representa um mercado potencial de 200 milhões de habitantes e um PIB acumulado de mais de U$1 trilhão, o que o coloca entre as quatro maiores economias do mundo, logo atrás do Nafta, União Européia e Japão. Por essa razão, o Mercosul é hoje um dos principais pólos de atração de investimentos do mundo.
Além de ter a seu favor a atração de investimentos estrangeiros, a região tem também a condição de principal reserva de recursos naturais do mundo, além de suas reservas de energia também serem consideradas dentre as mais importantes, incluindo hidroelétricas e minérios. O Mercosul ainda conta, como pilar desses investimentos, com uma desenvolvida infra-estrutura, pois suas redes de comunicações, devido às privatizações, ou seja, ao processo de aquisição de infra-estruturas nacionais por corporações globais, foram tecnologicamente atualizadas. Ainda no segmento de infra-estrutura, a região tem mais de dois milhões de quilômetros de estradas, unificando cidades e centros consumidores, e ainda reúne mais de seis mil aeroportos. É importante destacar também que, para atingir o status de quarta economia mundial, o Mercosul possui, hoje, um setor industrial dos mais importantes dentre os países em desenvolvimento, maior, inclusive, do que o de muitos países considerados "desenvolvidos", além de demonstrar grande dinamismo.
O Mercosul é hoje um global trader e, como tal, tem todo o interesse em manter um relacionamento externo amplo e variado. Seus quatro países membros têm se preocupado, constantemente, em manter uma inserção comercial global, sem privilegiar um ou outro país, a fim de garantir um escopo maior de atuação no cenário internacional e diversificar suas relações. Conforme sua tradição de política externa, o Brasil tem se mostrado bastante engajado nesse ponto e hoje, a balança comercial do Mercosul tem suas importações e exportações distribuindo-se, de forma equilibrada, entre diversas economias do mundo, não podendo ser configurado como área de influência de ninguém. Exatamente por isto, é natural que o Mercosul pratique e respeite os princípios do regionalismo aberto, na medida em que foi, originalmente, concebido, precisamente, para aumentar e melhorar a participação de suas quatro economias no mercado mundial. O bloco, portanto, é um extraordinário fator de ampliação e intensificação do relacionamento da região com o resto do mundo, e vem mantendo, nesses últimos anos, uma agenda particularmente intensa de contatos e negociações comerciais com terceiros países, ou grupos de países, como resultado de sua própria concepção como iniciativa aberta ao exterior e do crescente interesse que seus êxitos despertam em outras regiões do mundo[1].
Se compararmos o projeto do Mercosul com o da União Européia, temos que reconhecer, embora este tenha sido o inspirador do Mercosul, a existência de profundas diferenças entre as duas organizações. O Mercosul preconiza a instituição de um mercado comum, através de uma união aduaneira e da livre circulação dos bens e das pessoas, enquanto a União Européia preconiza uma união econômica e monetária, além da concretização da integração econômica e política. Historicamente, também são muito diferentes os fatores que levaram à associação, pois o projeto europeu surgiu da conjuntura do pós-guerra, enquanto que no Cone Sul, foi a interdependência em uma conjuntura de subordinação, pois os desequilíbrios nos balanços de pagamentos e as necessidades de renegociação de suas dívidas externas exigiram o fortalecimento regional. Na Europa, razões de ordem político-militar, principalmente a necessidade de controle do uso do carvão e do aço, e de ordem econômica e social, como a pobreza e a carência de produtos alimentares, no pós-guerra fortaleceram o projeto; e na América do Sul as razões são, primordialmente, de ordem essencialmente econômica, haja vista a pouca, ou nenhuma importância, da região na geopolítica mundial. Além dessas, há ainda diferenças estruturais, pois o Mercosul assenta-se no princípio da intergovernabilidade e da igualdade jurídica e funcional dos Estados partes, enquanto a UE assenta-se no institucionalismo e no princípio da proporcionalidade e da desigualdade funcional dos Estados membros, com órgãos representativos dos governos e órgãos próprios da organização.
Na atual realidade geopolítica, os dois projetos sobressaem, por exibirem maior extensão e profundidade no processo de integração: a União Européia já consolidada, reforçada com a incorporação dos países do Leste Europeu, e o Mercosul, em marcha acelerada para tornar-se irreversível, fortalecendo-se com o provável ingresso definitivo do Chile e da Bolívia. Portanto, as relações entre o Mercosul e a União Européia podem ser incrementadas consideravelmente através da exploração intensiva das oportunidades que oferecem os mercados situados no Leste Europeu, evidentemente, desde que haja suficiente empenho. Por outro lado, as negociações comerciais do Mercosul com a União Européia dependem essencialmente das tratativas para acesso a mercado no setor agropecuário, decorrentes da Rodada "Doha", da Organização Mundial do Comércio (OMC). A questão fundamental é a redução do protecionismo, com eliminação das barreiras técnicas, fitossanitárias e contingenciamento por intermédio das malfadadas cotas de importação, além das questões dos subsídios, concedidos pelos países desenvolvidos à produção e à exportação de produtos agrícolas e pecuários.[2]
No entanto, é importante afirmar que o futuro e o sucesso do Mercosul ainda está para ser escrito, pois sua formação, marcada pelo viés econômico, será complementadas pelo viés político e futuras realizações. A integração comercial propiciada pelo Mercosul, não só favoreceu as negociações entre os países membros, a atuação no cenário global e seu desenvolvimento, como parte desse desenvolvimento é decorrente de realizações em setores como: educação, justiça, cultura, transportes, energia, meio ambiente e agricultura. Com este sentido, ampliando as possibilidades de cooperação, vários acordos foram firmados, incluindo o reconhecimento de títulos universitários e a revalidação de diplomas. Também o estabelecimento de protocolos de assistência mútua em assuntos penais, foi um ganho para a região, assim como a criação de um "selo cultural" para promover a cooperação, o intercâmbio e a maior facilidade no trânsito aduaneiro de bens culturais, além de passaporte comum.
Mesmo com essas realizações, com o avanço de governos populares e de esquerda na América do Sul, retomando a nacionalização de setores estratégicos, o Mercosul passou a se deparar com uma nova realidade, pois, dependendo do caminho que seguir, ou como o caminho for seguido, essas realizações poderão se tornar irrelevantes frente a possíveis impasses políticos. Além da possibilidade da adesão de outros países, o principal fator decisivo é a disputa por liderança no bloco regional, que poderá causar mudanças no avanço institucional do Mercosul e em sua própria concepção.
Se analisarmos o caso europeu em três momentos distintos, os anos do pós-guerra, o projeto de constituição da União Monetária Européia, formado nos anos 80, e o alargamento da UE pelo ingresso de países da Europa Oriental, veremos que o confronto entre os três é essencial para percebermos como os objetivos políticos estratégicos e de liderança econômica regional definem o tipo de integração e induzem as trajetórias nacionais. Essas experiências servem para balizar o projeto de integração na América do Sul, ao contrário do projeto da Ásia, no qual a integração foi empurrada por circunstâncias econômicas, com escassa institucionalidade. Ao contrário da integração original européia, movida por razões políticas e pelo neo-mercantilismo industrial, o projeto de integração sul americano depara-se com grandes ambigüidades que marcaram desde princípio o próprio Mercosul. Este teve como objetivo originário a integração, voltada sempre para viabilizar a industrialização em mercados locais reduzidos, numa formulação próxima a que predominou, inicialmente, na Europa. Para tal, a construção política é ujm requisito básico e não evolui apenas com a prática do livre comércio e menos ainda pela formação de uma área monetária. Requer, como no caso europeu, uma liderança regional que, pelo seu porte e taxa de crescimento, viabilize a expansão dos demais e, ainda, impulsione a formação de grandes fundos públicos, de forma a financiar a recuperação das áreas atrasadas.
Nada citado acima ocorreu na região do Mercosul e, após uma década marcada por ampla adesão ao Consenso de Washington, por privatizações em massa, desindustrialização, desnacionalização de complexos exportadores e polarização regional intra-países, o que mais avançou foi união aduaneira, deixando claro que sem essa liderança, nesse contexto macroeconômico e geopolítico, a integração foi liderada pelos mercados. Sem dúvida que o Brasil seria a melhor opção para conduzir a liderança, e vem sendo o principal ator nessa função, mesmo que a Venezuela, de Hugo Chávez, tente fazer sombra a essa liderança e, com a sua adesão, se torne um rival de peso caso o bloco se amplie.
Um outro fator relevante, é a posição e as relações dos EUA com a região, ainda mais que o governo americano sofreu alterações e suas políticas, agora, se definem em rumo à reconciliação e ao reparo dos danos causados pela era Bush. O Brasil tem interesse em manter sua liderança, e, ainda assim, vem sendo acionado a testes e situações em que seu papel de mediador tem sido posto "a prova de bala", expondo sua capacidade de exercer de fato a liderança regional. Um bom exemplo, foi o papel brasileiro no caso da invasão territorial no Equador, devido ao combate às FARC.
É importante ressaltarmos que o ingresso da Venezuela no Mercosul resultou de um processo, suigeneris, no qual o novo integrante foi admitido como “membro pleno” antes, e não depois, da sua adaptação às regras da união aduaneira. A decisão política de admitir a Venezuela nessas condições excepcionais reflete bem as novas orientações da política exterior brasileira. Mesmo assim, o Presidente Lula reagiu com surpresa e contrariedade às palavras de Chávez, como se intuisse o conflito de fundo entre essas novas orientações e os interesses nacionais permanentes. A inusitada "saudação chavista", em aberta ruptura com os padrões diplomáticos, guardava coerência com a orientação de política externa da Venezuela, pois do ponto de vista do "chavismo", como doutrina política, o Mercosul é uma relíquia institucional que deverá desaparecer para dar lugar a um bloco geopolítico “bolivariano”, de âmbito latino-americano, cuja liderança pertence à Venezuela. A criação do UNASUL traz ameaça e oportunidade, mesmo que por outras maneiras e caminhos este venha a proporcionar a integração regional, mas é bom ressaltar que em nada será semelhante ao Mercosul.
Do ponto de vista da tradição de política externa brasileira, entretanto, a aliança com a Argentina, cada vez mais, se torna estratégica e funciona como um alicerce para a integraçãosul-americana nos moldes do Mercosul. A conclamação "chavista" de “reinventar” o Mercosul, num sentido essencialmente distinto do projeto original, entra em conflito com os fundamentos da política externa brasileira e, caso haja sua expansão, esta marcará, nos próximos anos, as relações internacionais no sub-sistema de Estados nacionais da América Latina. Este conflito de interesses e projetos, caso avance, estará configurado a partir das orientações fundamentais da política externa brasileira e venezuelana e os focos de atrito principais, provavelmente, envolverão:
As relações com os Estados Unidos – O antiamericanismo "chavista" se expressa e se proclama através da aliança Venezuela-Irã, Venezuela-Rússia, em oposição ferrenha a OEA e estreita aproximação com Cuba. O Brasil não seguirá essas orientações e, eventualmente, se verá envolvido no conflito entre Washington e Caracas, torcendo para que o governo Obama estreite laços diplomáticos e "amanse" as pretensões da Venezuela de Chávez.
As relações entre Estados sul-americanos – O internacionalismo "chavista" manifesta-se na sua permanente interferência na política externa de outros Estados latino-americanos. Esta interferência produz alinhamentos externos divergentes aos interesses brasileiros, como foi o caso da Bolívia, e gera atritos bilaterais, como Venezuela e Colômbia e Venezuela e Peru, que solapam o projeto de integração sul-americana. O acordo militar entre Chávez e Evo Morales tem implicações especialmente perturbadoras, pois toca, potencialmente em feridas sensíveis como as pendências territoriais entre Bolívia e Chile.
As relações intra- Mercosul – A presença da Venezuela "chavista" no bloco complica o relacionamento bilateral Brasil-Argentina, abrindo a possibilidade de acordos táticos entre a Argentina e Venezuela, em detrimento do Brasil. Ao mesmo tempo, o “novo” Mercosul é ainda menos atraente para uruguaios e paraguaios, pois sua dinâmica dependerá de acordos triangulares entre as potências maiores. Caso algum dos membros originários saiam, é clara a tendência ao enfraquecimento da aliança estratégica Brasil e Argentina, hipótese que não deve ser de todo descartada.
Na verdade, a admissão da Venezuela como “membro pleno” do Mercosul expõe a concessão do tratamento igual ao Chile, que já é membro associado do bloco há anos. Da mesma forma, pergunta-se como recusar as iniciativas argentinas de criar exceções oportunistas às regras da zona livre de comércio? A reposta, é que a Venezuela foi aceita no Mercosul em condições excepcionais porque o Brasil oscila entre duas orientações mutuamente excludentes de política exterior. A orientação tradicional não foi abandonada e continua a figurar como política oficial do governo, mas é solapada, incessantemente, por uma orientação contrastante de cunho ultranacionalista, que rejeita o conceito de livre comércio e flerta com o projeto de um bloco geopolítico antiamericano.
No fim das contas, o conflito entre as políticas do Brasil e da Venezuela, no Mercosul, mostra a concorrência, dentro do governo brasileiro, entre duas políticas externas radicalmente distintas. A duplicidade expressa-se num resultado nulo, provocando paralisia diplomática e tornando irrelevante a palavra do Brasil no entorno sul-americano. Isto nos leva a afirmar que a questão essencial, portanto, é a definição de um projeto regional que não esteja limitado a encontrar o aumento da competitividade no mercado global, reforçando os setores exportadores, mas sim que se formule um projeto que de fato retome o desenvolvimento e alavanque as economias nacionais, integrando mercados e viabilizando novas oportunidades de industrialização e diversificação exportadora. Dado que consideramos que a liderança política é de extrema importância para um projeto dessa monta, será a partir dela que se definrão os novos rumos da integração regional e da trajetória dos países envolvidos, sejam eles membros e associados, ou futoros participantes.

Fontes:
ALMEIDA, J. G. A. - Dez Anos de Mercosul - UNESCO/ LUMEN/Juris - 2005 - RJ.
COUTO, L. F. - A Iniciativa para a Integração da Infra-Estrutura Regional Sul-Americana -IIRSA Como Instrumento da Política Exterior do Brasil para a América do Sul - OIKOS 05- Nº 5, 2006 - RJ.
MEDEIROS, C. A - Integração Sul-Americana e as Experiências Internacionais - OIKOS 05- Nº 5, 2006 - RJ.

[1] Valeria destacar, nesse particular, as três "dimensões" das negociações futuras - sub-regional (adesão de Chile e Bolívia e negociações com a CAN), hemisférica (negociações com o México e ALCA) e com outras regiões e países (União Européia, Japão, CER, África do Sul, Índia, Rússia, Organização de Cooperação Econômica do Mar Negro, EFTA, Israel, etc.). Essas diferentes dimensões não indicam diferentes prioridades estratégicas ou temporais - pelo contrário, se desenvolvem respectivamente, apresentado um desafio considerável para as negociações.

[2] A prática "mercantilista" ainda hoje está ainda presente nas negociações e, no "toma lá da cá", os países desenvolvidos corrompem países em desenvolvimento em troca de alguma ajuda "humanitária ou financeira", em troca da vista grossa ao protecionismo e à manutenção de subsídios contra os países emergentes, como é o caso do Brasil.