Bruna Sardenberg, Mariana Serra e Gloria Moraes*
Depois da Independência, quase dois séculos de relações exteriores entre o Brasil e os EUA se passaram, tempo suficiente para podermos comparar a relação entre eles como um relacionamento amoroso, onde o “vai-e-vem” é constante. O interesse comercial dos EUA pelo Brasil foi manifesto desde a abertura dos portos, em 1808. Após oito anos, os navios americanos já ocupavam o terceiro lugar no ranking de presença nas costas brasileiras e, alguns anos depois, só eram superados pelos britânicos. Proclamada a Independência, o país norte-americano também seria o primeiro a reconhecer o novo Império do Brasil, ainda em 1824. Podemos manter a nossa metáfora e dizer que, assim como em início de namoro, tudo foi desenvolvendo-se em direção à convergência de interesses, depois é que vieram as divergências, as desconfianças, os alinhamentos e desalinhamentos. A evolução desse relacionamento, entretanto, consolidou laçõs e hoje é mais estreito do que no século XIX, quando a Inglaterra exerceu sua hegemonia.
Com a proclamação da República, na virada do século, a começar pelo próprio nome, demonstrando como seria a unidade federativa, os Estados Unidos do Brasil definiu um modelo mais próximo do norte-americano, instaurando o regime presidencialista com legislativo bicameral. Entretanto, as relações bilaterais entre Brasil e EUA só foram afirmativas e exigiram negociações, cada vez mais complexas, a partir do século XX, com oscilações das políticas externas de cada governo que se alternava, nem sempre coerentes e com continuidade. Nesse “vai-e-vem”, houve alianças militares, assimetrias, cooperação política, desconfiança, desalinhamento e competição comercial. Na virada do século XIX para o XX, os EUA já despontavam como novo eixo de poder e, por sua vez, o Brasil já olhava para a vastidão do seu território com o olhar de quem poderia, regionalmente, seguir os passos do país do Norte. Os EUA, além de presença marcante em nossa diplomacia e configuração de instituições, no sistema mundial já reivindicava lugar de destaque no campo econômico, científico, tecnológico e militar.
Nos anos 1950, dado o nacional-desenvolvimentismo que marcou nossa política econômica, com forte protecionismo, foi comum o confronto entre interesses, mas que no saldo final contribuiu para o desenvolvimento regional, com o Brasil avançando no pan-americanismo e os EUA respondendo positivamente à criação do Banco Interamericano de Desenvolvimento, um projeto do governo JK. Entretanto, depois do golpe militar de 1964, o Brasil entraria em uma fase de “revisão ideológica”, mais uma vez aproximando-se dos EUA e, ao mesmo tempo, buscando maior autonomia. Apesar do alinhamento “ideológico”, ou seja, posicionando-se contra a expansão da URSS, que avançava seus interesses à sombra dos projetos nacionalistas, o Brasil se voltava mais para os objetivos nacionais de crescimento econômico. A conquista de novos mercados, acabou deixando um pouco de lado a relação com EUA, que era essencial para o processo de autonomia internacional.
DE SARNEY A ITAMAR FRANCO (1985-1995)
Nessa fase, considerada de redemocratização, depois de anos de regime de exceção, houve apoio por parte do presidente Reagan à recente democratização brasileira. O então ministro Olavo Stúbal demonstrou-se disposto a não mais seguir a linha do “pragmatismo responsável” e, frente às necessidades de estabilização e de negociação da dívida externa, encorajou a maximização das oportunidades individuais em cooperação com os EUA. O objetivo principal era fazer com que o Brasil deixasse o bloco do Terceiro Mundo.
Durante esse período, as relações entre os dois governos foram instáveis e, para piorar a inflação acelerada e renitente, assim como as dificuldades do processo de renegociação da dívida externa, levaram o Brasil a decretar moratória, em 1987, para desgosto dos credores norte-americanos. Washington mostrou sua força e, como represália à reserva de mercado brasileira na área de informática, os americanos impuseram pesadas taxas à importação de produtos, como os calçados, causando danos ainda maiores à já combalida economia brasileira. A posição reticente dos EUA em relação aos acordos da dívida com o FMI e demais credores, fargilizaram ainda mais a relação entre os dois países.
Depois do desgaste com a gestão Reagan, a decisão brasileira de decretar moratória da dívida comercial, em fevereiro de 1987, não melhoraria em nada a credibilidade brasileira junto aos EUA. O novo ministro das Relações Exteriores, Abreu Sodré, passou a tomar iniciativas em direção a outras regiões, com o desenvolvimento de projetos de cooperação em áreas específicas, aproximando-se dos países da América do Sul como forma reafirmar sua autonomia em relação aos EUA.
No governo Collor, as relações brasileiras com o país hegemônico seriam mais traqnuilas, sem muitos desentendimentos, já que houve maior alinhamento aos desígnios de Washington. O governo promoveu a abertura da economia brasileira, pondo fim às políticas protecionistas, acabando com a reserva de mercado e os subsídios à informática. No bojo da liberalização comercial, o governo Collor eliminou também outros aspectos que incomodavam os americanos, relacionados com a preservação do meio ambiente e os direitos humanos. Pelo lado norte-americano, o então presidente Bush (pai) divulgou uma proposta de estabelecimento progressivo de uma zona de livre-comércio no hemisfério, o que refletiu em uma postura cautelosa do Itamaraty. Contudo, no período Collor as relações políticas e econômicas entre os dois países tiveram uma melhoria, principalmente com as decisões do presidente brasileiro em acabar com algumas hipotecas herdadas do passado que serviam como foco de tensão bilateral. Alinhado aos Estados Unidos, o Brasil passou a desenvolver uma política mais focada nas Américas, porém a perda de credibilidade de governo Collor e o processo de impeachment acabaram por comprometer a imagem do país no exterior.
Ao assumir o poder, Itamar Franco deu continuidade a algumas políticas liberalizantes que se iniciaram no governo Collor. O processo de privatizações, consubstanciado no Programa Nacional de Privatizações (PND), e o de reforma tarifária avançaram e trouxeram melhoria das relações entre Brasil e EUA. Com a nomeação do senador Fernando Henrique Cardoso para o Ministério das Relações Exteriores (MRE) acabou trazendo frutos para o processo de renegociação da dívida externa e de cooptação de quadros do Itamaraty, desejosos de um novo projeto de inserção internacional. Depois de reorganizar o Itamaraty, Cardoso assumiu a condução da pasta da Fazenda e foi substituído por Celso Amorim, que deu continuidade ao processo de aproximação com os países da América Latina.
Devido à considerável redução da presença brasileira no cenário mundial, sob o governo Collor, o objetivo principal da política brasileira era o de melhorar o prestígio do país no âmbito internacional. Em decorrência dos esforços realizados, o Brasil foi eleito por dois anos membro do Conselho de Segurança da ONU. Além disso, participou de sete operações de paz, desenvolveu parcerias com países vizinhos e de língua portuguesa e propôs a criação da Área de Livre Comércio Sul-Americana (ALCSA). No plano regional foi dada clara prioridade às propostas de integração, com o Mercosul ganhando uma importante dimensão estratégica.
Quanto às relações com os EUA, a política externa brasileira se preocupou com o avanço do North America Free Trade Agreement (Nafta) e conseguiu que, durante a Rodada do Uruguai, não se aplicassem sanções norte-americanas contra o comércio brasileiro. No âmbito militar, o Brasil firmou acordos de cooperação com a National Aeronautics & Space Administration (NASA) para o lançamento de foguetes norte-americanos da Base de Alcântara. Em 1994, com Cardoso como ministro da Fazenda, foi possível conduzir um processo consistente de ajuste estrutural, monetário, cambial e fiscal, que levou à implantação do Plano Real em junho do mesmo ano. O Plano seria fundamental para as ambições políticas de Cardoso, que se elegeu, na esteira da credibilidade criada, Presidente da República.
OS GOVERNOS DE FERNANDO HENRIQUE CARDOSO (1995-2002) AOS DIAS DO GOVERNO LULA
Durante o governo Cardoso foi visível a melhoria da qualidade do relacionamento do Brasil com os Estados Unidos. Cardoso tinha afinidade e trânsito com o presidente Clinton, facilitando as relações entre os dois países, ainda mais que o Brasil acatara as recomendações do Consenso de Washington e o novo ambiente macroeconômico positivo promovido pelo Real lhe dava credibilidade internacional. Além disso, o cenário mundial da época favorecia, impulsionado pelo crescimento dos mercados internacionalizados.
Internamente, o governo Cardoso promovia o ajustamento macroeconômico e avançava no processo de privatizações, pondo fim a monopólios estatais, e aprofundava a abertura comercial, modificando as legislações sobre patentes, terminando com reservas de mercados nacionais e intensificando o papel do capital estrangeiro no processo de desenvolvimento do país, agora uma “potência emergente”. Em relação à política exterior, as ações prioritárias foram a de avançar no processo de integração regional, com o aprofundamento do Mercosul; promover a diversificação de parceiros nas relações bilaterais; e valorização do ideal do multilateralismo. No entanto, mesmo com clareza em relação às suas ações prioritárias, a política externa brasileira não relaxaria em relação aos EUA, pelo contrário, dado o grau de sintonia entres os dois governantes, as relações evoluiram. Além de os EUA serem o parceiro econômico mais importante, gerando aumento dos fluxos de comércio, os empréstimos junto ao FMI foram concedidos e o Brasil pode se beneficiar de apoio financeiro, em caráter preventivo.
O destaque dessa relação fica por conta da ALCA, pois, ainda em 1994, mesmo relutante, o Brasil aceitou iniciar as negociações para a sua criação. O país receava um confronto direto com os EUA e também de se encontrar em posição isolada no continente, caso não aceitasse participar das negociações. Com o objetivo de ganhar tempo, a política externa brasileira sinalizou em constante “defesa do multilateralismo nas relações econômico-comerciais e na defesa dos planos de integração regional” [1], definindo sob esta ótica as prioridades de sua agenda internacional. Contudo, em relação a ALCA, o país manteve a posição reticente mas sem fazer oposição direta, pois estava em jogo a permanência de uma relação estável com os EUA. Com esse objetivo, vários contenciosos com o país norte-americano foram solucionados, como a adesão em 1995 ao Tratado de Não Proliferação Nuclear (TNP) - após três décadas de grandes implicações político-diplomáticas; ao Regime de Controle de Tecnologia de Mísseis (MCTR); e ao Grupo de Supridores Nucleares (NSC). Além da solução dos conteciosos, uma “agenda comum bilateral sobre meio ambiente” foi firmada, ampliando a cooperação que o Brasil matinha com os países do G-7 nessa área.
A política externa norte-americana reconhecia que era importante, tanto para o Brasil quanto para o próprio EUA, que o Brasil desempenhasse papel mais relevante no cenário regional e mundial, e também desejava isso. Sabendo do potencial brasileiro e da importância estratégica do Brasil para atuação do governo norte-americano na região da América do Sul e parte da América Central, os EUA passaram a “escutar” mais o país. Portanto, durante o governo Cardoso, a política externa seguiu uma orientação globalista junto com uma melhoria, traduzida em alinhamento, do relacionamento com os EUA. Ao final do mandato, ficara clara a diferença do relacionamento entre Cardoso e Clinton, que seria diferente mas não menos profícua com o presidente eleito, G. W. Bush. Todavia, embora a nova administração Bush fosse menos propensa a pacotes de socorro financeiro para países emergentes, o Brasil continuou a dispor de importantes canais financeiros em Washington, parte graças à credibilidade alcançada pelas autoridades brasileiras nessa área.
O objetivo inicial da política externa de Cardoso, conduzida entre 1995 e 2001 pelo Chanceler Luiz Felipe Palmeira Lampreia, era de acabar com a ambigüidade existente nas relações bilaterais com o governo norte-americano. No decorrer do governo, as relações se ampliaram com interesse mútuo, ainda mais que aos EUA interessavam maior abrangência de sua influência no continente. Os países tornaram-se parceiros essenciais e o Brasil alcançou algum prestígio, resultando em maior disposição na ajuda norte-americana ao Brasil durante a crise cambial que o país enfrentou ao final de 1998 e que se estendeu por 1999, mobilizando recursos do Tesouro norte-americano. Ao final do segundo mandato, com uma conturbada conjuntura política às vésperas da alternância de poder, a fragilidade das reservas brasileiras ficaria exposta durante a gestão do Chanceler Celso Lafer, que conduziu o MRE entre 2001 e 2002.
Com a eleição de Luiz Inácio Lula da Silva, dada como certa, temia-se uma guinada de governo e a ruptura com as políticas macroeconômicas, principalmente as de curto prazo, mais liberais, o que não ocorreu. O governo Lula manteve uma linha de continuidade na condução das políticas macroeconômicas, sendo saudado pela comunidade internacional. Com o retorno do Chanceler Celso Amorim ao MRE, avançou-se na condução de uma “diplomacia de sentido tático-estratégico”[2], com maior protagonismo brasileiro. A política externa foi focada em diferentes dimensões e elaboraram-se estratégias de diplomacia econômica, diplomacia política e programa social. O Brasil se mantém aberto a negociações com o Primeiro Mundo, desejando abertamente fazer parte desse grupo seleto de países, mas, por outro lado, negociou e dirimiu a dívida externa e aprofundou as relações com países como a Rússia, Índia, China e África do Sul. Sem alinhar-se aos EUA, mas sem perder a perspectiva de parceiro privilegiado, o Brasil tentou também fazer uma associação estratégica com a União Européia.
Com o estabelecimento do novo governo, em maio de 2003 determinou-se a “abertura de novas negociações com os EUA, visando ajustes no acordo” [3]. Nessa época, a relação com o Brasil havia sido reconhecida por uma “Força-Tarefa Independente” onde se afirmava que o país era peça fundamental para a expansão da política norte-americana no “hemisfério ocidental”. A Força Tarefa identificava o Brasil como um agente de extrema importância na promoção do livre-comércio e dos mercados abertos e no combate ao narcotráfico na região, temas muito relevantes na agenda norte-americana. A política externa dos EUA passou, então, a perceber o Brasil como um país estratégico em determinados assuntos e até mesmo essencial, onde sem sua cooperação não seria possível concluir os temas que interessavam à expansão da influência norte-americana na região.
Após os atentados ao World Trade Center, em 11 de setembro de 2001, a política externa dos EUA endureceu e questões como a lei de imigração e o etanol brasileiro foram relegadas a segundo plano. Entretanto, a política externa brasileira não enveredou pelo antiamericanismo, mantendo um posicionamento amigável com o país, contrastando muitas vezes com o antigo discurso de Lula. De uma forma genérica, podemos dizer que as relações entre o Brasil e os EUA situam-se em dois contextos. Por um lado, verificamos existir a continuidade de uma aliança política e econômica, com benefícios percebidos por ambas as partes, e, por outro lado, existe uma competição velada, no sentido geopolítico, e que se revela no “confronto de interesses econômicos específicos” [4]. Ainda é cedo para saber como continuará a relação entre esses dois países. Porém, julgamos correto afirmar que novo presidente dos EUA, Barack Obama, está ciente de que o monopólio do poder internacional que o país exerceu de forma inconteste durante os anos 1990 e início dos anos 2000 está sendo questionado. Igualmente, temos a crença de que sua política externa conduzida por Hillary Clinton absorveu a importância da crescente presença brasileira no cenário internacional, pois o Brasil tem hoje uma posição ascendente em âmbito internacional.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
- ALMEIDA, P.R; BARBOSA, R.A. Relações Brasil-Estados Unidos, assimetrias e convergências. Editora Saraiva
- VIZENTINI, P.F. Relações internacionais do Brasil, de Vargas a Lula. Editora Fundação Perseu Abramo.
- CERVO, A.L.; BUENO, C. História da política exterior do Brasil. Editora UnB.
* Trabalho apresentado para a disciplina de Política Externa do curso de Relações Internacionais da ESPM-Rio, Profª. Gloria Moraes.
[1] VIZENTINI, P. Relações Internacionais do Brasil, p. 96, Editora Fundação Perseu Abramo.
[2] VIZENTINI, P. Relações Internacionais do Brasil, p. 104, Editora Fundação Perseu Abramo.
[3] ALMEIDA, P.R.; BARBOSA, R.A. Relações Brasil – Estados Unidos, p. 36, Editora Saraiva
[4] CERVO, A.L; BUENO, C. História da Política Exterior do Brasil, p. 519, Editora UnB.
terça-feira, 21 de julho de 2009
quinta-feira, 9 de julho de 2009
Traídos pelo desejo: Um Ensaio sobre a teoria e a prática da política externa brasileira contemporânea.
Fábio Borges Soares e Gloria Moraes¨
Há muito que a política externa brasileira vem sendo analisada a partir do que se identificou como seus dois paradigmas diplomáticos: o americanismo e o globalismo. O americanismo foi definido por Pinheiro como o paradigma que concede aos EUA o papel de eixo da política externa brasileira, daí a maior aproximação de Washington elevaria os recursos de poder do país, aumentando, assim, a capacidade de negociação do Brasil. Por sua vez, o globalismo, concebido como alternativa ao paradigma anterior, contrapunha a este a tese que elegia a diversificação das relações exteriores do Brasil como condição para o aumento do seu poder de barganha no mundo, inclusive junto aos EUA.
O americanismo foi adjetivado de pragmático ou ideológico. Enquanto o americanismo ideológico seria construído a partir do privilégio dado a fatores de ordem filosófica e de uma suposta convergência ideológica entre brasileiros e americanos, o que justificaria a aliança e daria impulso ao papel que o Brasil desejava ocupar no cenário internacional, o pragmático seria aquele a defender o aproveitamento das oportunidades provenientes da aliança.
De posse dessa nomenclatura, podemos dividir a política externa brasileira da seguinte forma: Americanismo Pragmático: 1902/1945, 1951/1961, 1967/1974; Americanismo ideológico: 1946/1951 e 1964/1967; e Globalismo: 1961/1964 e 1974/1990. Embora esses paradigmas tenham se alternado ao longo da história, ambos chegaram ao limite de suas possibilidades. Ao final dos anos 1980, uma dissociação entre os valores e as razões pragmáticas do Executivo que justificavam a retomada do americanismo e os valores e os interesses das forças políticas e sociais mais relevantes não endossavam mais essa alternativa. Já o esgotamento do globalismo se explica pela fragmentação da coalizão diplomática em razão das transformações da ordem mundial diante da Guerra Fria.
Embora muitas vezes seja difícil admitir que o americanismo possa conjugar alinhamento e desejo de autonomia, toda vez que ele veio acompanhado de uma conotação pragmática, o que se viu de fato foi uma busca por garantir certos espaços e autonomia, mesmo que com larga margem de dependência em relação aos EUA. Por sua vez, em relação ao globalismo, é sabido que uma de suas marcas ao assumir uma dimensão hobbesiana foi a adoção de uma distância qualificada no debate e na negociação dos principais temas do período da Guerra Fria, justamente como forma de garantir alguma autonomia. O Brasil se afirmou aliado aos valores fundamentais do Ocidente, mas evitou, com sua política externa, um engajamento automático a qualquer uma das potências, fosse os EUA ou a URSS.
A estratégia multilateral não é nova na agenda diplomática brasileira, pois desde tempos áureos, pela prática globalista, já se podia identificar algumas intenções multilaterais. A parte de premissas cepalinas, que estabeleceram bases conceituais para a criação de uma identidade latino-americana que favorecia a cooperação em prol dos bens coletivos, o globalismo e o multilateralismo estiveram presentes na política externa brasileira.
Concordando que o multilateralismo pode ser visto como uma qualificação, há também diferentes graus de institucionalização das atividades multilaterais. No limite, um arranjo multilateral pode não chegar a se tornar uma instituição ou ser de baixa institucionalidade, pelo contrário. Ocorre que quanto maior a latitude multilateral do arranjo e mais alto seu nível de institucionalização, maior será a legitimidade das posições defendidas pelo País. No entanto, não resta dúvida de que este último atributo leva à tendência de, também, proporcionalmente, diminuir a autonomia de ação dos seus membros, incluindo a possibilidade de defecção. Neste sentido, o que se nota é que a diplomacia brasileira vem procurando combinar estratégias diferentes para lidar com essa equação, o que não deixou, historicamente, de levar a bons resultados.
Um objetivo que transparece da lógica de atuação brasileira no plano regional, também com vistas a garantir sua autonomia de ação, é evitar que se firme mais uma característica que é a durabilidade. Tal como definida por Krasner, a durabilidade de uma instituição mede-se pela proporção com que “os princípios e as normas perduram em face da mudança das circunstâncias”. Desse modo, ao Brasil interessa que, na eventualidade de querer alterar seu posicionamento, não se veja cercado pela durabilidade de suas instituições. Um bom exemplo disto encontra-se na posição ímpar assumida pelo Brasil por ocasião das denúncias de fraudes na eleição peruana, de junho de 2000, que reelegeu o presidente Fujimori. A fim de manter sua liberdade de ação e autonomia para pressionar individualmente o governo peruano, embora também alegando o princípio de não-ingerência, o Brasil derrubou na OEA a proposta dos EUA de impor sanções ao Peru, em que pese o fato de as denúncias terem sido lideradas por missão de observadores da própria OEA, com apoio brasileiro.
A diplomacia brasileira afirma-se internacional e regionalmente com base no discurso da cooperação, fundamento do liberalismo, mas se utiliza de mecanismos de escape que se traduzem em baixa institucionalidade e relativa durabilidade de alguns arranjos institucionais, desviando-se e, no limite, e adiando a questão da justiça no plano regional onde o equilíbrio na balança de poder tem preponderância. É, portanto, na manutenção do “desejo de autonomia” que se percebe a recorrência do componente realista na política externa e o que leva a batizar o novo paradigma da política externa de “institucionalismo pragmático”.
Fonte:
PINHEIRO, Letícia. "Unidades de Decisão e Processo de Formulação de Política Externa durante o Regime Militar", em Sessenta Anos de Política Externa Brasileira (Vol. IV).
¨ Trabalho para a disciplina Política Externa Brasileira do curso de Relações Internacionais da ESPM-Rio, Profª. Gloria Moraes.
Há muito que a política externa brasileira vem sendo analisada a partir do que se identificou como seus dois paradigmas diplomáticos: o americanismo e o globalismo. O americanismo foi definido por Pinheiro como o paradigma que concede aos EUA o papel de eixo da política externa brasileira, daí a maior aproximação de Washington elevaria os recursos de poder do país, aumentando, assim, a capacidade de negociação do Brasil. Por sua vez, o globalismo, concebido como alternativa ao paradigma anterior, contrapunha a este a tese que elegia a diversificação das relações exteriores do Brasil como condição para o aumento do seu poder de barganha no mundo, inclusive junto aos EUA.
O americanismo foi adjetivado de pragmático ou ideológico. Enquanto o americanismo ideológico seria construído a partir do privilégio dado a fatores de ordem filosófica e de uma suposta convergência ideológica entre brasileiros e americanos, o que justificaria a aliança e daria impulso ao papel que o Brasil desejava ocupar no cenário internacional, o pragmático seria aquele a defender o aproveitamento das oportunidades provenientes da aliança.
De posse dessa nomenclatura, podemos dividir a política externa brasileira da seguinte forma: Americanismo Pragmático: 1902/1945, 1951/1961, 1967/1974; Americanismo ideológico: 1946/1951 e 1964/1967; e Globalismo: 1961/1964 e 1974/1990. Embora esses paradigmas tenham se alternado ao longo da história, ambos chegaram ao limite de suas possibilidades. Ao final dos anos 1980, uma dissociação entre os valores e as razões pragmáticas do Executivo que justificavam a retomada do americanismo e os valores e os interesses das forças políticas e sociais mais relevantes não endossavam mais essa alternativa. Já o esgotamento do globalismo se explica pela fragmentação da coalizão diplomática em razão das transformações da ordem mundial diante da Guerra Fria.
Embora muitas vezes seja difícil admitir que o americanismo possa conjugar alinhamento e desejo de autonomia, toda vez que ele veio acompanhado de uma conotação pragmática, o que se viu de fato foi uma busca por garantir certos espaços e autonomia, mesmo que com larga margem de dependência em relação aos EUA. Por sua vez, em relação ao globalismo, é sabido que uma de suas marcas ao assumir uma dimensão hobbesiana foi a adoção de uma distância qualificada no debate e na negociação dos principais temas do período da Guerra Fria, justamente como forma de garantir alguma autonomia. O Brasil se afirmou aliado aos valores fundamentais do Ocidente, mas evitou, com sua política externa, um engajamento automático a qualquer uma das potências, fosse os EUA ou a URSS.
A estratégia multilateral não é nova na agenda diplomática brasileira, pois desde tempos áureos, pela prática globalista, já se podia identificar algumas intenções multilaterais. A parte de premissas cepalinas, que estabeleceram bases conceituais para a criação de uma identidade latino-americana que favorecia a cooperação em prol dos bens coletivos, o globalismo e o multilateralismo estiveram presentes na política externa brasileira.
Concordando que o multilateralismo pode ser visto como uma qualificação, há também diferentes graus de institucionalização das atividades multilaterais. No limite, um arranjo multilateral pode não chegar a se tornar uma instituição ou ser de baixa institucionalidade, pelo contrário. Ocorre que quanto maior a latitude multilateral do arranjo e mais alto seu nível de institucionalização, maior será a legitimidade das posições defendidas pelo País. No entanto, não resta dúvida de que este último atributo leva à tendência de, também, proporcionalmente, diminuir a autonomia de ação dos seus membros, incluindo a possibilidade de defecção. Neste sentido, o que se nota é que a diplomacia brasileira vem procurando combinar estratégias diferentes para lidar com essa equação, o que não deixou, historicamente, de levar a bons resultados.
Um objetivo que transparece da lógica de atuação brasileira no plano regional, também com vistas a garantir sua autonomia de ação, é evitar que se firme mais uma característica que é a durabilidade. Tal como definida por Krasner, a durabilidade de uma instituição mede-se pela proporção com que “os princípios e as normas perduram em face da mudança das circunstâncias”. Desse modo, ao Brasil interessa que, na eventualidade de querer alterar seu posicionamento, não se veja cercado pela durabilidade de suas instituições. Um bom exemplo disto encontra-se na posição ímpar assumida pelo Brasil por ocasião das denúncias de fraudes na eleição peruana, de junho de 2000, que reelegeu o presidente Fujimori. A fim de manter sua liberdade de ação e autonomia para pressionar individualmente o governo peruano, embora também alegando o princípio de não-ingerência, o Brasil derrubou na OEA a proposta dos EUA de impor sanções ao Peru, em que pese o fato de as denúncias terem sido lideradas por missão de observadores da própria OEA, com apoio brasileiro.
A diplomacia brasileira afirma-se internacional e regionalmente com base no discurso da cooperação, fundamento do liberalismo, mas se utiliza de mecanismos de escape que se traduzem em baixa institucionalidade e relativa durabilidade de alguns arranjos institucionais, desviando-se e, no limite, e adiando a questão da justiça no plano regional onde o equilíbrio na balança de poder tem preponderância. É, portanto, na manutenção do “desejo de autonomia” que se percebe a recorrência do componente realista na política externa e o que leva a batizar o novo paradigma da política externa de “institucionalismo pragmático”.
Fonte:
PINHEIRO, Letícia. "Unidades de Decisão e Processo de Formulação de Política Externa durante o Regime Militar", em Sessenta Anos de Política Externa Brasileira (Vol. IV).
¨ Trabalho para a disciplina Política Externa Brasileira do curso de Relações Internacionais da ESPM-Rio, Profª. Gloria Moraes.
O impasse dos subsídios agrícolas
Mercosul, UE e EUA
Vinicius Gregory e Gloria Moraes[1]
“... um acordo birregional que abre perspectivas promissoras de ganhos comerciais, e pode ser visto como saudável fator de “multipolaridade” para nossas relações econômico-comerciais com o Norte” (Amorim, C.F. in Diplomacia Estratégica Política).
O comércio internacional é uma das principais variáveis econômicas e, dado o grau de internacionalização das economias nacionais, tem revelado dificuldades de negociação, ainda mais depois da criação da Organização Mundial do Comércio (OMC), quando arrefeceram os tratados bilaterais. Depois de Marrakech, onde se fechou o primeiro acordo multilateral agrícola da história em 1994, foi decidida a criação da OMC, em 1995, com sede em Genebra. Em dezembro de 1999, depois da Conferência Ministerial da OMC em Seattle (EUA), ficou decidido que os 135 países presentes deveriam cumprir o projeto de lançar uma nova etapa de negociações. A Rodada de Doha, nona negociação comercial multilateral da história, teve início oficial na capital do Catar, em novembro de 2001, dois meses após os atentados terroristas nos Estados Unidos, para reativar a economia mundial.
Em novembro de 2001, os países membros da OMC concordaram em lançar a Rodada de Desenvolvimento de Doha com a promessa de empreender negociações para conseguir a abertura de mercados nos setores agrícola, industrial e de serviços em benefício do desenvolvimento. Apesar da importância de Doha, uma série de negociações intermediárias, principalmente, entre blocos regionais, antecipou as negociações e prenunciaram as dificuldades que seriam encontradas para o fechamento de um acordo geral.
As relações comerciais com os países europeus foram historicamente determinantes para a periferia sistêmica, em particular, para os países da América do Sul, todos ex-colônias e exportadores de produtos primários, agrícolas e minerais. Em dezembro de 1995, prenunciando as dificuldades que seriam enfrentadas em Doha, o Mercosul e a União Européia assinaram o "Acordo-Quadro lnter-regional de Cooperação", instrumento de transição para uma futura "Associação lnter-regional" , cujo pilar básico seria a implementação de um programa de liberalização progressiva dos fluxos comerciais recíprocos. A partir daí, vários passos foram dados, como mostramos abaixo:
a. Cronograma do acordo
· Jun. 1999 - Chefes de Estado e de Governo do Mercosul e da União Européia, reunidos no Rio de Janeiro, lançam negociações sobre liberalização comercial entre Mercosul e UE.
· Nov. 1999 - Primeira reunião do Conselho de Cooperação Mercosul-UE, responsável pelo estabelecimento da estrutura, da metodologia e do calendário referentes ao processo negociador do Acordo de Associação Inter-regional.
· Abr. 2000 - Primeira reunião do Comitê de Negociações Birregionais (CNB), em Buenos Aires.
· Jul. 2002 - Realiza-se, em Assunção, a décima reunião do CNB (X CNB), na qual se adota o Programa de Trabalho do Rio de Janeiro, com cronograma de reuniões até junho de 2003.
· Nov. 2003 - A II Reunião de Negociadores Econômico-Comerciais em Nível Ministerial, realizada em Bruxelas, logra aprovar o Programa de Trabalho de Bruxelas, com as diretrizes para a etapa final do processo negociador para um Acordo de Associação Inter-regional Mercosul-União Européia. O Programa de Bruxelas deu continuidade ao Programa de Trabalho do Rio, cujo objetivo foi garantir a conclusão do Acordo até outubro de 2004. O programa incluiu a realização de cinco sessões do Comitê de Negociações Birregionais (CNB), entre dezembro de 2003 e julho de 2004, assim como dois encontros em nível ministerial. Previu, ainda, o intercâmbio de ofertas revisadas em todas as áreas de acesso a mercados.
· Dez. 2003 - No XII CNB, em Bruxelas, é apresentada a primeira oferta melhorada das Partes. O Mercosul apresenta proposta significativa incluindo todas as áreas de negociação, exceto para a área de compras governamentais, em que se prevê regime de transparência. A UE apresenta proposta mais elaborada de modalidades para a negociação dos produtos agrícolas até o momento não-ofertados (chamados Lista “E”). Está prevista a eliminação de tarifas, dependendo do cronograma de liberalização, em 0, 4, 7 e 10 anos. Conforme o cronograma estabelecido pelas partes, há compromisso de troca de ofertas melhoradas de acesso a mercados, em todas as áreas, em 21 de abril de 2004. O Mercosul cumpre o prazo, mas a UE apenas apresentou as linhas gerais de uma oferta potencial, sobretudo no tocante aos produtos agrícolas e agrícolas processados sensíveis.
· 03-07/05/04 No XIII CNB, realizado em Buenos Aires, há intercâmbio de opiniões sobre as ofertas de parte a parte. Acorda-se efetuar novo processo de pedidos de melhora e de ofertas melhoradas de acesso a mercados, respectivamente em 12 e 21 de maio de 2004. Nessa ocasião, os objetivos foram cumpridos no prazo acordado, tendo ambas as partes apresentado ofertas formais de bens, serviços e investimentos. Do ponto de vista do Mercosul, existia a percepção de que a oferta comunitária era insatisfatória, ainda mais que foi retomado o conceito de ofertas de quotas nos produtos agrícolas sensíveis em duas etapas, aventada durante a discussão de modalidades. Com efeito, a maioria das quotas oferecidas não atingia os volumes das exportações já realizadas pelo Mercosul ao mercado comunitário sem tratamento preferencial. Em muitos casos, representava percentual pouco significativo do mercado comunitário do produto em questão. Na área industrial, a oferta comunitária incluiu 100% do universo tarifário, mas cumpre ressaltar que 58% dos produtos ofertados já ingressavam naquele mercado livre de direitos, seja por estarem as respectivas tarifas consolidadas na OMC a 0%, seja pelo regime SGP. A tarifa média das linhas tarifárias a serem desgravadas situa-se em menos de 4%. Por outro lado, a nova oferta melhorada do Mercosul ampliava a cobertura de desgravação em dez anos para 88% do universo tarifário, incluindo 100% dos setores agrícola e pesqueiro, sendo que para alguns produtos apenas pela concessão de preferências tarifárias. Previa, também, movimento importante nas áreas de serviços e investimentos.
· 27/05/04 Realiza-se reunião ministerial Mercosul-UE, à margem da Cúpula América Latina e Caribe – União Européia. Ambas as partes manifestaram forte interesse na conclusão do Acordo de Associação no prazo estabelecido. Apesar das insuficiências, confirma-se que as ofertas melhoradas apresentadas em 21 de maio constituem a base para o prosseguimento das negociações.
· 07-11/06/04 O XIV CNB, em Buenos Aires, contribuiu para esclarecer dúvidas sobre a oferta de acesso a mercados da UE e a oferta melhorada do Mercosul. Mas, apesar de avanços específicos, a UE mantém postura crítica. Ao final da reunião, o negociador comunitário opõe-se a negociar o texto da Ata Final, ressaltando ser conveniente abster-se de comentar a situação das negociações antes da reunião ministerial de São Paulo, a ser realizada na semana seguinte, à margem da XI UNCTAD.
· 13/06/04 Os Ministros do Mercosul reúnem-se com o Comissário Pascal Lamy, em São Paulo. Na oportunidade, foi possível superar a ameaça de impasse que marcou o final da XIV sessão do CNB, sobretudo pela explicitação da insuficiência da oferta européia nas áreas de interesse exportador prioritário do Mercosul. Permaneceram os negociadores em São Paulo para seguimento do exercício de esclarecimento das ofertas recíprocas, com continuidade em reuniões informais em Bruxelas nas semanas subseqüentes. Os europeus reconhecem que as ofertas em serviços e investimentos haviam melhorado significativamente.
· 11/07/04 O Ministro Celso Amorim mantém encontro informal com o Comissário Pascal Lamy. Na reunião, recebe indicação de que os europeus poderiam melhorar a oferta em agricultura. O representante brasileiro menciona que o Mercosul também poderia melhorar sua oferta, desde que houvesse movimento significativo por parte da UE.
· 19-23/07/04 O XV CNB, em Bruxelas, encerra o ciclo de reuniões previsto no Programa de Bruxelas. Da parte do Mercosul – tendo por base os entendimentos assumidos nas reuniões em nível ministerial – havia a expectativa de que a UE poderia indicar melhorias na sua oferta. Porém, durante o encontro, a UE apresenta proposta de implementação por etapas das quotas tarifarias para produtos agrícolas em 10 anos. Além disso, os europeus afirmam que a administração das quotas ficaria nas mãos do importador, a menos que obtivessem concessões adicionais quanto a indicações geográficas; efetuam, também, novas exigências em outras áreas, entre elas a de propriedade intelectual, cláusula social e trabalhista e comércio e meio ambiente. Diante desse quadro, decide-se suspender a reunião, em nível de coordenadores, mantendo-se os encontros técnicos previstos até o fim da semana.
· 10-12/08/04 Reunião em nível de coordenadores, em Brasília, para dar continuidade às tratativas.
b) Avaliação Geral da Oferta da UE ao MERCOSUL - 30.09.04
O Mercosul e a União Européia assumiram, pelo Programa de Trabalho de Bruxelas, de 12 de novembro de 2003, o compromisso de esforçarem-se para concluírem as negociações do Acordo de Associação Inter-regional até o final de outubro do corrente ano, prazo que respondia essencialmente ao calendário interno da União Européia, na medida em que coincidia com a data de posse da nova Comissão Européia.
BENS
Cobertura de 90%
Os dispositivos da Organização Mundial do Comércio (mais especificamente o Artigo XXIV do GATT e o Entendimento sobre a Interpretação do Artigo XXIV do GATT) estabelecem os requisitos de compatibilidade de acordos de livre comércio com as disciplinas multilaterais de comércio. Uma das mais importantes refere-se à necessidade de cobertura de “substancialmente todo o comércio”, dispositivo sobre o qual não há definição acordada na OMC, havendo um entendimento não escrito situando o critério em torno de 85% do comércio. Acrescentando grau adicional de complexidade, sequer há acordo quanto ao meio para a mensuração desta cobertura: se por fluxos correntes de comércio entre as partes, ou se por comércio potencial. Ficará evidente que estas indefinições têm papel crucial na avaliação das ofertas recíprocas de acesso a mercados em bens.
A Comissão Européia tem insistido em que o Mercosul alcance uma cobertura de 90% dos fluxos de comércio correntes, sob a argumentação de que este seria requisito da OMC. Em realidade, esta é apenas a interpretação européia dos dispositivos da OMC, interpretação mais favorável às circunstâncias particulares do comércio da União Européia. A título de exemplo, assinale-se que resulta simples ao lado europeu atingir esta marca – recorde-se o destaque que o lado europeu sempre deu ao fato de sua oferta de bens cobrir mais de 90% das importações provenientes do Mercosul – quando:
· cerca de 60% desta oferta refere-se a bens que já ingressam ao mercado comunitário livre de tarifas, seja por já estarem estas tarifas consolidadas a 0% na OMC, seja por força do Sistema Geral de Preferências; e
· os produtos de alta competitividade do Mercosul no setor agropecuário, e com forte potencial de expansão de comércio, virtualmente não se contabilizam pelo fato de terem hoje escassa participação no volume total do comércio bilateral devido às tarifas proibitivas ainda aplicadas sobre estes produtos. Por exemplo, as tarifas aplicadas à carne bovina congelada situam-se hoje em 176%; em carne de frango situam-se em cerca de 95%; em açúcar situam-se em mais de 170%.
Não obstante estas considerações, o Mercosul efetuou esforço para alcançar cobertura de 90% em sua oferta completada de acesso a mercados em bens. Em síntese, a oferta do Mercosul cobre 12,29% das importações com desgravação imediata, 10,47% com desgravação em dois anos, 4,40% em oito anos, 19,05% em dez anos com um de carência, 26,14% em dez anos com dois de carência, 4,81% em dezoito anos (automotivo) e 12,91% com preferência tarifária. Sublinha-se que a tarifa média relativamente mais elevada nos países do Mercosul, em comparação com a estrutura tarifária da UE, reveste tais concessões de significativo impacto na competitividade de empresas européias com relação a empresas de terceiros países, constituindo efetivo acesso preferencial aos mercados do Mercosul.
Preferências tarifárias
A oferta do Mercosul é de ambição reduzida por contemplar concessões em alguns produtos que não liberalizariam completamente as importações provenientes da União Européia, limitando-se a oferecer uma preferência tarifária, em produtos como leite. De um lado, há que se sublinhar a sensibilidade do leite, já que, conforme dados do Ministério do Desenvolvimento Agrário, 82% dos estabelecimentos produtores de leite no País enquadram-se como de agricultura familiar. Igualmente, há que se sublinhar que a própria oferta da União Européia contém concessões limitadas a preferências tarifárias, em área de forte interesse exportador do Mercosul, como tabaco e seus derivados e produtos de cacau.
Quotas
Os produtos de alto potencial exportador para o Mercosul encontram-se excluídos da oferta de plena liberalização da União Européia, limitando-se ou a quotas, como no caso das carnes, ou totalmente excluídos, como é o caso do açúcar. Mesmo as quotas oferecidas são de valor relativamente reduzido para as exportações do Mercosul em virtude das condicionalidades a que estão sujeitas. Inicialmente, estas quotas foram oferecidas ao Mercosul em volumes que, na maioria dos casos, estão abaixo das atuais exportações do Brasil isoladamente.
Além do mais, as quotas foram apresentadas para serem efetivadas em duas etapas: a primeira na entrada em vigência do acordo birregional e a segunda apenas após a conclusão da Rodada de Doha na OMC. Para cada 1% de acréscimo nas quotas da UE na OMC por força das negociações multilaterais, 5% seria retirado da quota birregional. Ou seja, com um aumento de 20% na quota OMC, a segunda etapa desapareceria.
De forma mais concreta: a quota de carne bovina oferecida para o Mercosul situa-se em 60.000 toneladas na primeira etapa e 40.000 toneladas na segunda, segundo os dados oficiais da oferta de maio passado. O Mercosul isoladamente já exporta, mesmo com tarifas proibitivas, mais de 95.000 toneladas à União Européia, e a segunda etapa de 40.000 toneladas somente teria vigência caso não houvesse qualquer aumento nas atuais quotas da União Européia no âmbito da Rodada de Doha.
Mecanismo de limitação das quotas
A oferta da União Européia limitou o crescimento das exportações do Mercosul em carne bovina e de frango. A proposta contemplou um gatilho pelo qual qualquer exportação acima de um nível determinado pela União Européia, num dado ano, resultaria na piora nas condições da quota no ano seguinte – seja pela redução do volume da quota, seja pelo aumento da tarifa aplicada dentro da quota. Em termos práticos, a oferta da União Européia, mais do que um instrumento para favorecer o crescimento do comércio bilateral, se tornará um meio para administrar este comércio em níveis considerados aceitáveis pela UE.
Outras condicionalidades
O já limitado ganho dos exportadores do Mercosul se veria ainda mais reduzido pelas demais condicionalidades impostas pela União Européia, que manteve a administração das quotas nas mãos dos importadores, o que significa que o diferencial entre os preços do mercado internacional e os valores do produto no seu mercado interno, elevado pelo alto grau de protecionismo, ficaria exclusivamente nas mãos dos importadores europeus. Tampouco oferece o lado europeu qualquer oferta de crescimento das quotas no futuro. Em síntese, apresenta-se uma oferta, nos produtos de maior competitividade do Mercosul, que não oferece perspectivas de incremento no volume do comércio, nem de imediato nem no futuro, e tampouco oferece perspectiva de retorno econômico maior aos exportadores do Mercosul por estas exportações.
Condicionalidades da oferta do Mercosul
A oferta do MERCOSUL, por sua vez, contemplava uma série de condicionalidades, algumas das quais seriam excessivamente ambiciosas. Entre estas, estavam a solicitação de uma cláusula de indústria nascente e de compensações às distorções provocadas pelos subsídios domésticos aos produtores da União Européia. No tocante à primeira, sublinhe-se não ser um conceito totalmente inovador – proposta de redação do Mercosul já se encontra sobre a mesa há dois anos, elaborado a partir de acordos da União Européia já em vigor com outros parceiros.
Quanto à questão do subsídio doméstico, ressalte-se que os países do Mercosul encontram-se entre os maiores demandantes da redução e eliminação deste instrumento no âmbito da OMC, tendo em vista já terem sido eliminados multilateralmente para o setor industrial, e à luz das graves distorções que provocam na competitividade de nossos produtos.
De forma paralela, o Mercosul manteve sua condicionalidade quanto à necessidade de eliminação dos subsídios à exportação no comércio birregional. Ainda que a prática destes subsídios continue a ser tolerada pelas normas multilaterais – embora recentes progressos nas negociações da OMC abram a perspectiva de sua eliminação completa – insiste o Mercosul sustentando que se afigura inconcebível a concessão de tratamento preferencial a importações cuja competitividade decorre de mecanismos destorcidos de comércio.
O Mercosul, nas atuais condições do processo negociador, durante todo o período que antecedeu a Rodada de Doha foi chamado a oferecer concessões significativas na área de bens – recorde-se que a nossa tarifa média é significativamente mais elevada que a européia – em troca de um acordo de “custo reduzido” para a União Européia, já que, pela oferta na mesa, se consolidará o tratamento existente para a grande maioria dos produtos e se instituirá mecanismo de administração do comércio em produtos agrícolas sensíveis para sua manutenção em patamares aproximados do comércio atualmente verificados. Depois de uma complicada agenda que se arrastou por 2005, 2006 e 2007, esperava-se em 2008 concluir as negociações com a EU e finalizar a Rodada de Doha, cuja denominação oficial é Agenda de Doha de Desenvolvimento.
Dando prosseguimento às negociações, em julho de 2008, o chanceler Celso Amorim, tentando salvar a Rodada de Doha considerou “aceitável” a proposta que o diretor-geral da Organização Mundial do Comércio (OMC), Pascal Lamy, apresentou. Declarou que: "Houve uma convergência para alguns números, que são os números centrais do acordo. Isso envolve tanto produtos agrícolas como produtos industriais. Hoje demos um passo muito importante." Porém, admitiu que as negociações no G7, composto por Brasil, Índia, Estados Unidos, China, Austrália, Japão e a União Européia, estão cada vez mais difíceis.
Analisando-se a evolução das negociações de Doha, verificamos existir uma sucessão de divergências. Em setembro de 2003, o fracasso da Conferência Ministerial de Cancún (México), marcou o confronto Norte-Sul no capítulo agrícola, o que já estava claro pelas dificuldades do Mercosul com a EU e com a recusa dos EUA em por fim aos subsídios para o setor. Foi dessa reunião que surgiu o G20 (grupo dos países em desenvolvimento) e o G90 (grupo dos países menos desenvolvidos). Por sua vez, em julho de 2004, durante a Reunião Ministerial da OMC, em Genebra, os EUA e a União Européia (UE) se propuseram a reduzir subsídios agrícolas fazendo avançar as negociações. Entretanto, terminado o prazo inicial para concluir a Rodada de Doha, que era dezembro de 2004, as negociações ficaram postergadas até 2005. Durante este período, os prometeram aplicar cortes em seus subsídios agrícolas se, particularmente, a UE, fizesse o mesmo, mas a França criou empecilhos. Ao final do ano, a Conferência Ministerial da OMC, em Hong Kong, esteve à beira do fracasso, mas os países desenvolvidos fizeram a promessa de eliminar todos os subsídios às exportações e adotar medidas de apoio às nações mais pobres até 2013.
Em 2006, agora prazo final para o fechamento da Rodada, se reúnem os ministros de Comércio de mais de 60 países, em Genebra, tentando salvar e postergar o prazo de negociações. Doha será retomada oficialmente em janeiro de 2007, conforme acerto em Davos, na Suíça, por ocasião do Fórum Econômico Mundial. A seguir, em janeiro de 2008, os mesmo ministros se reúnem um ano depois em Davos, mostrando a necessidade de avançar nas negociações, apesar da norma da OMC que reza que a cada dois anos deveria se realizar uma Conferência Ministerial. Em julho de 2008, Doha enfrenta novo fracasso, pois não há possibilidade de os países conciliarem as posições em relação à agricultura.
Dada a crise internacional, 2009 não parece ser promissor para Doha, entretanto, os EUA, agora com o presidente Obama, se comprometem a rever sua posição e junto com o G20 impulsionar a Rodada de Doha. O representante comercial dos EUA, Ron Kirk, disse que Washington endossou o pedido do Grupo de Cairns para a retomada das negociações o mais breve possível. Novamente, o centro da discussão e das dificuldades recai sobre os subsídios agrícolas, que com a crise ficam dificeis de serem abolidos. Pascal Lamy, diretor da OMC, ainda em junho, em Nusa Dua, na ilha indonésia de Bali, onde membros do Grupo de Cairns de exportadores agrícolas discutiram a situação das negociações do comércio mundial, afirmou que a Rodada de Doha deveria ser concluída em 2010 e que havia interesse do representante de Comércio dos Estados Unidos, Ron Kirk, e também da índia, representada por Anand Sharma.
O Brasil se fez representar nesse grupo, que responde por 25% do comércio agrícola mundial e a declaração de representante comercial dos EUA, Ron Kirk, foi animadora:. "Não fazer nada, rejeitar a busca de uma alternativa para o que vínhamos fazendo nas três rodadas anteriores, é de fato uma decisão que nos leva ao fracasso de Doha, o que não é uma conclusão aceitável". Ron Kirk, designado para o posto por Barack Obama em março, disse que é hora de uma nova abordagem para concluir a Rodada Doha como estímulo para a recuperação da economia global. Esperemos os próximos passos.
Fonte:
WWW.mre.gov.br
Periódicos: O Globo, Valor Econômico e Folha de São Paulo.
[1] Trabalho apresentado para a disciplina de Política Externa Brasileira, do curso de Relações Internacionais da ESPM-Rio, turma RI5E, Profª. Gloria Moraes.
Vinicius Gregory e Gloria Moraes[1]
“... um acordo birregional que abre perspectivas promissoras de ganhos comerciais, e pode ser visto como saudável fator de “multipolaridade” para nossas relações econômico-comerciais com o Norte” (Amorim, C.F. in Diplomacia Estratégica Política).
O comércio internacional é uma das principais variáveis econômicas e, dado o grau de internacionalização das economias nacionais, tem revelado dificuldades de negociação, ainda mais depois da criação da Organização Mundial do Comércio (OMC), quando arrefeceram os tratados bilaterais. Depois de Marrakech, onde se fechou o primeiro acordo multilateral agrícola da história em 1994, foi decidida a criação da OMC, em 1995, com sede em Genebra. Em dezembro de 1999, depois da Conferência Ministerial da OMC em Seattle (EUA), ficou decidido que os 135 países presentes deveriam cumprir o projeto de lançar uma nova etapa de negociações. A Rodada de Doha, nona negociação comercial multilateral da história, teve início oficial na capital do Catar, em novembro de 2001, dois meses após os atentados terroristas nos Estados Unidos, para reativar a economia mundial.
Em novembro de 2001, os países membros da OMC concordaram em lançar a Rodada de Desenvolvimento de Doha com a promessa de empreender negociações para conseguir a abertura de mercados nos setores agrícola, industrial e de serviços em benefício do desenvolvimento. Apesar da importância de Doha, uma série de negociações intermediárias, principalmente, entre blocos regionais, antecipou as negociações e prenunciaram as dificuldades que seriam encontradas para o fechamento de um acordo geral.
As relações comerciais com os países europeus foram historicamente determinantes para a periferia sistêmica, em particular, para os países da América do Sul, todos ex-colônias e exportadores de produtos primários, agrícolas e minerais. Em dezembro de 1995, prenunciando as dificuldades que seriam enfrentadas em Doha, o Mercosul e a União Européia assinaram o "Acordo-Quadro lnter-regional de Cooperação", instrumento de transição para uma futura "Associação lnter-regional" , cujo pilar básico seria a implementação de um programa de liberalização progressiva dos fluxos comerciais recíprocos. A partir daí, vários passos foram dados, como mostramos abaixo:
a. Cronograma do acordo
· Jun. 1999 - Chefes de Estado e de Governo do Mercosul e da União Européia, reunidos no Rio de Janeiro, lançam negociações sobre liberalização comercial entre Mercosul e UE.
· Nov. 1999 - Primeira reunião do Conselho de Cooperação Mercosul-UE, responsável pelo estabelecimento da estrutura, da metodologia e do calendário referentes ao processo negociador do Acordo de Associação Inter-regional.
· Abr. 2000 - Primeira reunião do Comitê de Negociações Birregionais (CNB), em Buenos Aires.
· Jul. 2002 - Realiza-se, em Assunção, a décima reunião do CNB (X CNB), na qual se adota o Programa de Trabalho do Rio de Janeiro, com cronograma de reuniões até junho de 2003.
· Nov. 2003 - A II Reunião de Negociadores Econômico-Comerciais em Nível Ministerial, realizada em Bruxelas, logra aprovar o Programa de Trabalho de Bruxelas, com as diretrizes para a etapa final do processo negociador para um Acordo de Associação Inter-regional Mercosul-União Européia. O Programa de Bruxelas deu continuidade ao Programa de Trabalho do Rio, cujo objetivo foi garantir a conclusão do Acordo até outubro de 2004. O programa incluiu a realização de cinco sessões do Comitê de Negociações Birregionais (CNB), entre dezembro de 2003 e julho de 2004, assim como dois encontros em nível ministerial. Previu, ainda, o intercâmbio de ofertas revisadas em todas as áreas de acesso a mercados.
· Dez. 2003 - No XII CNB, em Bruxelas, é apresentada a primeira oferta melhorada das Partes. O Mercosul apresenta proposta significativa incluindo todas as áreas de negociação, exceto para a área de compras governamentais, em que se prevê regime de transparência. A UE apresenta proposta mais elaborada de modalidades para a negociação dos produtos agrícolas até o momento não-ofertados (chamados Lista “E”). Está prevista a eliminação de tarifas, dependendo do cronograma de liberalização, em 0, 4, 7 e 10 anos. Conforme o cronograma estabelecido pelas partes, há compromisso de troca de ofertas melhoradas de acesso a mercados, em todas as áreas, em 21 de abril de 2004. O Mercosul cumpre o prazo, mas a UE apenas apresentou as linhas gerais de uma oferta potencial, sobretudo no tocante aos produtos agrícolas e agrícolas processados sensíveis.
· 03-07/05/04 No XIII CNB, realizado em Buenos Aires, há intercâmbio de opiniões sobre as ofertas de parte a parte. Acorda-se efetuar novo processo de pedidos de melhora e de ofertas melhoradas de acesso a mercados, respectivamente em 12 e 21 de maio de 2004. Nessa ocasião, os objetivos foram cumpridos no prazo acordado, tendo ambas as partes apresentado ofertas formais de bens, serviços e investimentos. Do ponto de vista do Mercosul, existia a percepção de que a oferta comunitária era insatisfatória, ainda mais que foi retomado o conceito de ofertas de quotas nos produtos agrícolas sensíveis em duas etapas, aventada durante a discussão de modalidades. Com efeito, a maioria das quotas oferecidas não atingia os volumes das exportações já realizadas pelo Mercosul ao mercado comunitário sem tratamento preferencial. Em muitos casos, representava percentual pouco significativo do mercado comunitário do produto em questão. Na área industrial, a oferta comunitária incluiu 100% do universo tarifário, mas cumpre ressaltar que 58% dos produtos ofertados já ingressavam naquele mercado livre de direitos, seja por estarem as respectivas tarifas consolidadas na OMC a 0%, seja pelo regime SGP. A tarifa média das linhas tarifárias a serem desgravadas situa-se em menos de 4%. Por outro lado, a nova oferta melhorada do Mercosul ampliava a cobertura de desgravação em dez anos para 88% do universo tarifário, incluindo 100% dos setores agrícola e pesqueiro, sendo que para alguns produtos apenas pela concessão de preferências tarifárias. Previa, também, movimento importante nas áreas de serviços e investimentos.
· 27/05/04 Realiza-se reunião ministerial Mercosul-UE, à margem da Cúpula América Latina e Caribe – União Européia. Ambas as partes manifestaram forte interesse na conclusão do Acordo de Associação no prazo estabelecido. Apesar das insuficiências, confirma-se que as ofertas melhoradas apresentadas em 21 de maio constituem a base para o prosseguimento das negociações.
· 07-11/06/04 O XIV CNB, em Buenos Aires, contribuiu para esclarecer dúvidas sobre a oferta de acesso a mercados da UE e a oferta melhorada do Mercosul. Mas, apesar de avanços específicos, a UE mantém postura crítica. Ao final da reunião, o negociador comunitário opõe-se a negociar o texto da Ata Final, ressaltando ser conveniente abster-se de comentar a situação das negociações antes da reunião ministerial de São Paulo, a ser realizada na semana seguinte, à margem da XI UNCTAD.
· 13/06/04 Os Ministros do Mercosul reúnem-se com o Comissário Pascal Lamy, em São Paulo. Na oportunidade, foi possível superar a ameaça de impasse que marcou o final da XIV sessão do CNB, sobretudo pela explicitação da insuficiência da oferta européia nas áreas de interesse exportador prioritário do Mercosul. Permaneceram os negociadores em São Paulo para seguimento do exercício de esclarecimento das ofertas recíprocas, com continuidade em reuniões informais em Bruxelas nas semanas subseqüentes. Os europeus reconhecem que as ofertas em serviços e investimentos haviam melhorado significativamente.
· 11/07/04 O Ministro Celso Amorim mantém encontro informal com o Comissário Pascal Lamy. Na reunião, recebe indicação de que os europeus poderiam melhorar a oferta em agricultura. O representante brasileiro menciona que o Mercosul também poderia melhorar sua oferta, desde que houvesse movimento significativo por parte da UE.
· 19-23/07/04 O XV CNB, em Bruxelas, encerra o ciclo de reuniões previsto no Programa de Bruxelas. Da parte do Mercosul – tendo por base os entendimentos assumidos nas reuniões em nível ministerial – havia a expectativa de que a UE poderia indicar melhorias na sua oferta. Porém, durante o encontro, a UE apresenta proposta de implementação por etapas das quotas tarifarias para produtos agrícolas em 10 anos. Além disso, os europeus afirmam que a administração das quotas ficaria nas mãos do importador, a menos que obtivessem concessões adicionais quanto a indicações geográficas; efetuam, também, novas exigências em outras áreas, entre elas a de propriedade intelectual, cláusula social e trabalhista e comércio e meio ambiente. Diante desse quadro, decide-se suspender a reunião, em nível de coordenadores, mantendo-se os encontros técnicos previstos até o fim da semana.
· 10-12/08/04 Reunião em nível de coordenadores, em Brasília, para dar continuidade às tratativas.
b) Avaliação Geral da Oferta da UE ao MERCOSUL - 30.09.04
O Mercosul e a União Européia assumiram, pelo Programa de Trabalho de Bruxelas, de 12 de novembro de 2003, o compromisso de esforçarem-se para concluírem as negociações do Acordo de Associação Inter-regional até o final de outubro do corrente ano, prazo que respondia essencialmente ao calendário interno da União Européia, na medida em que coincidia com a data de posse da nova Comissão Européia.
BENS
Cobertura de 90%
Os dispositivos da Organização Mundial do Comércio (mais especificamente o Artigo XXIV do GATT e o Entendimento sobre a Interpretação do Artigo XXIV do GATT) estabelecem os requisitos de compatibilidade de acordos de livre comércio com as disciplinas multilaterais de comércio. Uma das mais importantes refere-se à necessidade de cobertura de “substancialmente todo o comércio”, dispositivo sobre o qual não há definição acordada na OMC, havendo um entendimento não escrito situando o critério em torno de 85% do comércio. Acrescentando grau adicional de complexidade, sequer há acordo quanto ao meio para a mensuração desta cobertura: se por fluxos correntes de comércio entre as partes, ou se por comércio potencial. Ficará evidente que estas indefinições têm papel crucial na avaliação das ofertas recíprocas de acesso a mercados em bens.
A Comissão Européia tem insistido em que o Mercosul alcance uma cobertura de 90% dos fluxos de comércio correntes, sob a argumentação de que este seria requisito da OMC. Em realidade, esta é apenas a interpretação européia dos dispositivos da OMC, interpretação mais favorável às circunstâncias particulares do comércio da União Européia. A título de exemplo, assinale-se que resulta simples ao lado europeu atingir esta marca – recorde-se o destaque que o lado europeu sempre deu ao fato de sua oferta de bens cobrir mais de 90% das importações provenientes do Mercosul – quando:
· cerca de 60% desta oferta refere-se a bens que já ingressam ao mercado comunitário livre de tarifas, seja por já estarem estas tarifas consolidadas a 0% na OMC, seja por força do Sistema Geral de Preferências; e
· os produtos de alta competitividade do Mercosul no setor agropecuário, e com forte potencial de expansão de comércio, virtualmente não se contabilizam pelo fato de terem hoje escassa participação no volume total do comércio bilateral devido às tarifas proibitivas ainda aplicadas sobre estes produtos. Por exemplo, as tarifas aplicadas à carne bovina congelada situam-se hoje em 176%; em carne de frango situam-se em cerca de 95%; em açúcar situam-se em mais de 170%.
Não obstante estas considerações, o Mercosul efetuou esforço para alcançar cobertura de 90% em sua oferta completada de acesso a mercados em bens. Em síntese, a oferta do Mercosul cobre 12,29% das importações com desgravação imediata, 10,47% com desgravação em dois anos, 4,40% em oito anos, 19,05% em dez anos com um de carência, 26,14% em dez anos com dois de carência, 4,81% em dezoito anos (automotivo) e 12,91% com preferência tarifária. Sublinha-se que a tarifa média relativamente mais elevada nos países do Mercosul, em comparação com a estrutura tarifária da UE, reveste tais concessões de significativo impacto na competitividade de empresas européias com relação a empresas de terceiros países, constituindo efetivo acesso preferencial aos mercados do Mercosul.
Preferências tarifárias
A oferta do Mercosul é de ambição reduzida por contemplar concessões em alguns produtos que não liberalizariam completamente as importações provenientes da União Européia, limitando-se a oferecer uma preferência tarifária, em produtos como leite. De um lado, há que se sublinhar a sensibilidade do leite, já que, conforme dados do Ministério do Desenvolvimento Agrário, 82% dos estabelecimentos produtores de leite no País enquadram-se como de agricultura familiar. Igualmente, há que se sublinhar que a própria oferta da União Européia contém concessões limitadas a preferências tarifárias, em área de forte interesse exportador do Mercosul, como tabaco e seus derivados e produtos de cacau.
Quotas
Os produtos de alto potencial exportador para o Mercosul encontram-se excluídos da oferta de plena liberalização da União Européia, limitando-se ou a quotas, como no caso das carnes, ou totalmente excluídos, como é o caso do açúcar. Mesmo as quotas oferecidas são de valor relativamente reduzido para as exportações do Mercosul em virtude das condicionalidades a que estão sujeitas. Inicialmente, estas quotas foram oferecidas ao Mercosul em volumes que, na maioria dos casos, estão abaixo das atuais exportações do Brasil isoladamente.
Além do mais, as quotas foram apresentadas para serem efetivadas em duas etapas: a primeira na entrada em vigência do acordo birregional e a segunda apenas após a conclusão da Rodada de Doha na OMC. Para cada 1% de acréscimo nas quotas da UE na OMC por força das negociações multilaterais, 5% seria retirado da quota birregional. Ou seja, com um aumento de 20% na quota OMC, a segunda etapa desapareceria.
De forma mais concreta: a quota de carne bovina oferecida para o Mercosul situa-se em 60.000 toneladas na primeira etapa e 40.000 toneladas na segunda, segundo os dados oficiais da oferta de maio passado. O Mercosul isoladamente já exporta, mesmo com tarifas proibitivas, mais de 95.000 toneladas à União Européia, e a segunda etapa de 40.000 toneladas somente teria vigência caso não houvesse qualquer aumento nas atuais quotas da União Européia no âmbito da Rodada de Doha.
Mecanismo de limitação das quotas
A oferta da União Européia limitou o crescimento das exportações do Mercosul em carne bovina e de frango. A proposta contemplou um gatilho pelo qual qualquer exportação acima de um nível determinado pela União Européia, num dado ano, resultaria na piora nas condições da quota no ano seguinte – seja pela redução do volume da quota, seja pelo aumento da tarifa aplicada dentro da quota. Em termos práticos, a oferta da União Européia, mais do que um instrumento para favorecer o crescimento do comércio bilateral, se tornará um meio para administrar este comércio em níveis considerados aceitáveis pela UE.
Outras condicionalidades
O já limitado ganho dos exportadores do Mercosul se veria ainda mais reduzido pelas demais condicionalidades impostas pela União Européia, que manteve a administração das quotas nas mãos dos importadores, o que significa que o diferencial entre os preços do mercado internacional e os valores do produto no seu mercado interno, elevado pelo alto grau de protecionismo, ficaria exclusivamente nas mãos dos importadores europeus. Tampouco oferece o lado europeu qualquer oferta de crescimento das quotas no futuro. Em síntese, apresenta-se uma oferta, nos produtos de maior competitividade do Mercosul, que não oferece perspectivas de incremento no volume do comércio, nem de imediato nem no futuro, e tampouco oferece perspectiva de retorno econômico maior aos exportadores do Mercosul por estas exportações.
Condicionalidades da oferta do Mercosul
A oferta do MERCOSUL, por sua vez, contemplava uma série de condicionalidades, algumas das quais seriam excessivamente ambiciosas. Entre estas, estavam a solicitação de uma cláusula de indústria nascente e de compensações às distorções provocadas pelos subsídios domésticos aos produtores da União Européia. No tocante à primeira, sublinhe-se não ser um conceito totalmente inovador – proposta de redação do Mercosul já se encontra sobre a mesa há dois anos, elaborado a partir de acordos da União Européia já em vigor com outros parceiros.
Quanto à questão do subsídio doméstico, ressalte-se que os países do Mercosul encontram-se entre os maiores demandantes da redução e eliminação deste instrumento no âmbito da OMC, tendo em vista já terem sido eliminados multilateralmente para o setor industrial, e à luz das graves distorções que provocam na competitividade de nossos produtos.
De forma paralela, o Mercosul manteve sua condicionalidade quanto à necessidade de eliminação dos subsídios à exportação no comércio birregional. Ainda que a prática destes subsídios continue a ser tolerada pelas normas multilaterais – embora recentes progressos nas negociações da OMC abram a perspectiva de sua eliminação completa – insiste o Mercosul sustentando que se afigura inconcebível a concessão de tratamento preferencial a importações cuja competitividade decorre de mecanismos destorcidos de comércio.
O Mercosul, nas atuais condições do processo negociador, durante todo o período que antecedeu a Rodada de Doha foi chamado a oferecer concessões significativas na área de bens – recorde-se que a nossa tarifa média é significativamente mais elevada que a européia – em troca de um acordo de “custo reduzido” para a União Européia, já que, pela oferta na mesa, se consolidará o tratamento existente para a grande maioria dos produtos e se instituirá mecanismo de administração do comércio em produtos agrícolas sensíveis para sua manutenção em patamares aproximados do comércio atualmente verificados. Depois de uma complicada agenda que se arrastou por 2005, 2006 e 2007, esperava-se em 2008 concluir as negociações com a EU e finalizar a Rodada de Doha, cuja denominação oficial é Agenda de Doha de Desenvolvimento.
Dando prosseguimento às negociações, em julho de 2008, o chanceler Celso Amorim, tentando salvar a Rodada de Doha considerou “aceitável” a proposta que o diretor-geral da Organização Mundial do Comércio (OMC), Pascal Lamy, apresentou. Declarou que: "Houve uma convergência para alguns números, que são os números centrais do acordo. Isso envolve tanto produtos agrícolas como produtos industriais. Hoje demos um passo muito importante." Porém, admitiu que as negociações no G7, composto por Brasil, Índia, Estados Unidos, China, Austrália, Japão e a União Européia, estão cada vez mais difíceis.
Analisando-se a evolução das negociações de Doha, verificamos existir uma sucessão de divergências. Em setembro de 2003, o fracasso da Conferência Ministerial de Cancún (México), marcou o confronto Norte-Sul no capítulo agrícola, o que já estava claro pelas dificuldades do Mercosul com a EU e com a recusa dos EUA em por fim aos subsídios para o setor. Foi dessa reunião que surgiu o G20 (grupo dos países em desenvolvimento) e o G90 (grupo dos países menos desenvolvidos). Por sua vez, em julho de 2004, durante a Reunião Ministerial da OMC, em Genebra, os EUA e a União Européia (UE) se propuseram a reduzir subsídios agrícolas fazendo avançar as negociações. Entretanto, terminado o prazo inicial para concluir a Rodada de Doha, que era dezembro de 2004, as negociações ficaram postergadas até 2005. Durante este período, os prometeram aplicar cortes em seus subsídios agrícolas se, particularmente, a UE, fizesse o mesmo, mas a França criou empecilhos. Ao final do ano, a Conferência Ministerial da OMC, em Hong Kong, esteve à beira do fracasso, mas os países desenvolvidos fizeram a promessa de eliminar todos os subsídios às exportações e adotar medidas de apoio às nações mais pobres até 2013.
Em 2006, agora prazo final para o fechamento da Rodada, se reúnem os ministros de Comércio de mais de 60 países, em Genebra, tentando salvar e postergar o prazo de negociações. Doha será retomada oficialmente em janeiro de 2007, conforme acerto em Davos, na Suíça, por ocasião do Fórum Econômico Mundial. A seguir, em janeiro de 2008, os mesmo ministros se reúnem um ano depois em Davos, mostrando a necessidade de avançar nas negociações, apesar da norma da OMC que reza que a cada dois anos deveria se realizar uma Conferência Ministerial. Em julho de 2008, Doha enfrenta novo fracasso, pois não há possibilidade de os países conciliarem as posições em relação à agricultura.
Dada a crise internacional, 2009 não parece ser promissor para Doha, entretanto, os EUA, agora com o presidente Obama, se comprometem a rever sua posição e junto com o G20 impulsionar a Rodada de Doha. O representante comercial dos EUA, Ron Kirk, disse que Washington endossou o pedido do Grupo de Cairns para a retomada das negociações o mais breve possível. Novamente, o centro da discussão e das dificuldades recai sobre os subsídios agrícolas, que com a crise ficam dificeis de serem abolidos. Pascal Lamy, diretor da OMC, ainda em junho, em Nusa Dua, na ilha indonésia de Bali, onde membros do Grupo de Cairns de exportadores agrícolas discutiram a situação das negociações do comércio mundial, afirmou que a Rodada de Doha deveria ser concluída em 2010 e que havia interesse do representante de Comércio dos Estados Unidos, Ron Kirk, e também da índia, representada por Anand Sharma.
O Brasil se fez representar nesse grupo, que responde por 25% do comércio agrícola mundial e a declaração de representante comercial dos EUA, Ron Kirk, foi animadora:. "Não fazer nada, rejeitar a busca de uma alternativa para o que vínhamos fazendo nas três rodadas anteriores, é de fato uma decisão que nos leva ao fracasso de Doha, o que não é uma conclusão aceitável". Ron Kirk, designado para o posto por Barack Obama em março, disse que é hora de uma nova abordagem para concluir a Rodada Doha como estímulo para a recuperação da economia global. Esperemos os próximos passos.
Fonte:
WWW.mre.gov.br
Periódicos: O Globo, Valor Econômico e Folha de São Paulo.
[1] Trabalho apresentado para a disciplina de Política Externa Brasileira, do curso de Relações Internacionais da ESPM-Rio, turma RI5E, Profª. Gloria Moraes.
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