Traídos pelo desejo: Um Ensaio sobre a teoria e a prática da política externa brasileira contemporânea.

Fábio Borges Soares e Gloria Moraes¨


Há muito que a política externa brasileira vem sendo analisada a partir do que se identificou como seus dois paradigmas diplomáticos: o americanismo e o globalismo. O americanismo foi definido por Pinheiro como o paradigma que concede aos EUA o papel de eixo da política externa brasileira, daí a maior aproximação de Washington elevaria os recursos de poder do país, aumentando, assim, a capacidade de negociação do Brasil. Por sua vez, o globalismo, concebido como alternativa ao paradigma anterior, contrapunha a este a tese que elegia a diversificação das relações exteriores do Brasil como condição para o aumento do seu poder de barganha no mundo, inclusive junto aos EUA.

O americanismo foi adjetivado de pragmático ou ideológico. Enquanto o americanismo ideológico seria construído a partir do privilégio dado a fatores de ordem filosófica e de uma suposta convergência ideológica entre brasileiros e americanos, o que justificaria a aliança e daria impulso ao papel que o Brasil desejava ocupar no cenário internacional, o pragmático seria aquele a defender o aproveitamento das oportunidades provenientes da aliança.

De posse dessa nomenclatura, podemos dividir a política externa brasileira da seguinte forma: Americanismo Pragmático: 1902/1945, 1951/1961, 1967/1974; Americanismo ideológico: 1946/1951 e 1964/1967; e Globalismo: 1961/1964 e 1974/1990. Embora esses paradigmas tenham se alternado ao longo da história, ambos chegaram ao limite de suas possibilidades. Ao final dos anos 1980, uma dissociação entre os valores e as razões pragmáticas do Executivo que justificavam a retomada do americanismo e os valores e os interesses das forças políticas e sociais mais relevantes não endossavam mais essa alternativa. Já o esgotamento do globalismo se explica pela fragmentação da coalizão diplomática em razão das transformações da ordem mundial diante da Guerra Fria.

Embora muitas vezes seja difícil admitir que o americanismo possa conjugar alinhamento e desejo de autonomia, toda vez que ele veio acompanhado de uma conotação pragmática, o que se viu de fato foi uma busca por garantir certos espaços e autonomia, mesmo que com larga margem de dependência em relação aos EUA. Por sua vez, em relação ao globalismo, é sabido que uma de suas marcas ao assumir uma dimensão hobbesiana foi a adoção de uma distância qualificada no debate e na negociação dos principais temas do período da Guerra Fria, justamente como forma de garantir alguma autonomia. O Brasil se afirmou aliado aos valores fundamentais do Ocidente, mas evitou, com sua política externa, um engajamento automático a qualquer uma das potências, fosse os EUA ou a URSS.


A estratégia multilateral não é nova na agenda diplomática brasileira, pois desde tempos áureos, pela prática globalista, já se podia identificar algumas intenções multilaterais. A parte de premissas cepalinas, que estabeleceram bases conceituais para a criação de uma identidade latino-americana que favorecia a cooperação em prol dos bens coletivos, o globalismo e o multilateralismo estiveram presentes na política externa brasileira.

Concordando que o multilateralismo pode ser visto como uma qualificação, há também diferentes graus de institucionalização das atividades multilaterais. No limite, um arranjo multilateral pode não chegar a se tornar uma instituição ou ser de baixa institucionalidade, pelo contrário. Ocorre que quanto maior a latitude multilateral do arranjo e mais alto seu nível de institucionalização, maior será a legitimidade das posições defendidas pelo País. No entanto, não resta dúvida de que este último atributo leva à tendência de, também, proporcionalmente, diminuir a autonomia de ação dos seus membros, incluindo a possibilidade de defecção. Neste sentido, o que se nota é que a diplomacia brasileira vem procurando combinar estratégias diferentes para lidar com essa equação, o que não deixou, historicamente, de levar a bons resultados.

Um objetivo que transparece da lógica de atuação brasileira no plano regional, também com vistas a garantir sua autonomia de ação, é evitar que se firme mais uma característica que é a durabilidade. Tal como definida por Krasner, a durabilidade de uma instituição mede-se pela proporção com que “os princípios e as normas perduram em face da mudança das circunstâncias”. Desse modo, ao Brasil interessa que, na eventualidade de querer alterar seu posicionamento, não se veja cercado pela durabilidade de suas instituições. Um bom exemplo disto encontra-se na posição ímpar assumida pelo Brasil por ocasião das denúncias de fraudes na eleição peruana, de junho de 2000, que reelegeu o presidente Fujimori. A fim de manter sua liberdade de ação e autonomia para pressionar individualmente o governo peruano, embora também alegando o princípio de não-ingerência, o Brasil derrubou na OEA a proposta dos EUA de impor sanções ao Peru, em que pese o fato de as denúncias terem sido lideradas por missão de observadores da própria OEA, com apoio brasileiro.

A diplomacia brasileira afirma-se internacional e regionalmente com base no discurso da cooperação, fundamento do liberalismo, mas se utiliza de mecanismos de escape que se traduzem em baixa institucionalidade e relativa durabilidade de alguns arranjos institucionais, desviando-se e, no limite, e adiando a questão da justiça no plano regional onde o equilíbrio na balança de poder tem preponderância. É, portanto, na manutenção do “desejo de autonomia” que se percebe a recorrência do componente realista na política externa e o que leva a batizar o novo paradigma da política externa de “institucionalismo pragmático”.


Fonte:

PINHEIRO, Letícia. "Unidades de Decisão e Processo de Formulação de Política Externa durante o Regime Militar", em Sessenta Anos de Política Externa Brasileira (Vol. IV).
¨ Trabalho para a disciplina Política Externa Brasileira do curso de Relações Internacionais da ESPM-Rio, Profª. Gloria Moraes.