O impasse dos subsídios agrícolas

Mercosul, UE e EUA

Vinicius Gregory e Gloria Moraes[1]
“... um acordo birregional que abre perspectivas promissoras de ganhos comerciais, e pode ser visto como saudável fator de “multipolaridade” para nossas relações econômico-comerciais com o Norte” (Amorim, C.F. in Diplomacia Estratégica Política).

O comércio internacional é uma das principais variáveis econômicas e, dado o grau de internacionalização das economias nacionais, tem revelado dificuldades de negociação, ainda mais depois da criação da Organização Mundial do Comércio (OMC), quando arrefeceram os tratados bilaterais. Depois de Marrakech, onde se fechou o primeiro acordo multilateral agrícola da história em 1994, foi decidida a criação da OMC, em 1995, com sede em Genebra. Em dezembro de 1999, depois da Conferência Ministerial da OMC em Seattle (EUA), ficou decidido que os 135 países presentes deveriam cumprir o projeto de lançar uma nova etapa de negociações. A Rodada de Doha, nona negociação comercial multilateral da história, teve início oficial na capital do Catar, em novembro de 2001, dois meses após os atentados terroristas nos Estados Unidos, para reativar a economia mundial.
Em novembro de 2001, os países membros da OMC concordaram em lançar a Rodada de Desenvolvimento de Doha com a promessa de empreender negociações para conseguir a abertura de mercados nos setores agrícola, industrial e de serviços em benefício do desenvolvimento. Apesar da importância de Doha, uma série de negociações intermediárias, principalmente, entre blocos regionais, antecipou as negociações e prenunciaram as dificuldades que seriam encontradas para o fechamento de um acordo geral.
As relações comerciais com os países europeus foram historicamente determinantes para a periferia sistêmica, em particular, para os países da América do Sul, todos ex-colônias e exportadores de produtos primários, agrícolas e minerais. Em dezembro de 1995, prenunciando as dificuldades que seriam enfrentadas em Doha, o Mercosul e a União Européia assinaram o "Acordo-Quadro lnter-regional de Cooperação", instrumento de transição para uma futura "Associação lnter-regional" , cujo pilar básico seria a implementação de um programa de liberalização progressiva dos fluxos comerciais recíprocos. A partir daí, vários passos foram dados, como mostramos abaixo:
a. Cronograma do acordo
· Jun. 1999 - Chefes de Estado e de Governo do Mercosul e da União Européia, reunidos no Rio de Janeiro, lançam negociações sobre liberalização comercial entre Mercosul e UE.
· Nov. 1999 - Primeira reunião do Conselho de Cooperação Mercosul-UE, responsável pelo estabelecimento da estrutura, da metodologia e do calendário referentes ao processo negociador do Acordo de Associação Inter-regional.
· Abr. 2000 - Primeira reunião do Comitê de Negociações Birregionais (CNB), em Buenos Aires.
· Jul. 2002 - Realiza-se, em Assunção, a décima reunião do CNB (X CNB), na qual se adota o Programa de Trabalho do Rio de Janeiro, com cronograma de reuniões até junho de 2003.
· Nov. 2003 - A II Reunião de Negociadores Econômico-Comerciais em Nível Ministerial, realizada em Bruxelas, logra aprovar o Programa de Trabalho de Bruxelas, com as diretrizes para a etapa final do processo negociador para um Acordo de Associação Inter-regional Mercosul-União Européia. O Programa de Bruxelas deu continuidade ao Programa de Trabalho do Rio, cujo objetivo foi garantir a conclusão do Acordo até outubro de 2004. O programa incluiu a realização de cinco sessões do Comitê de Negociações Birregionais (CNB), entre dezembro de 2003 e julho de 2004, assim como dois encontros em nível ministerial. Previu, ainda, o intercâmbio de ofertas revisadas em todas as áreas de acesso a mercados.
· Dez. 2003 - No XII CNB, em Bruxelas, é apresentada a primeira oferta melhorada das Partes. O Mercosul apresenta proposta significativa incluindo todas as áreas de negociação, exceto para a área de compras governamentais, em que se prevê regime de transparência. A UE apresenta proposta mais elaborada de modalidades para a negociação dos produtos agrícolas até o momento não-ofertados (chamados Lista “E”). Está prevista a eliminação de tarifas, dependendo do cronograma de liberalização, em 0, 4, 7 e 10 anos. Conforme o cronograma estabelecido pelas partes, há compromisso de troca de ofertas melhoradas de acesso a mercados, em todas as áreas, em 21 de abril de 2004. O Mercosul cumpre o prazo, mas a UE apenas apresentou as linhas gerais de uma oferta potencial, sobretudo no tocante aos produtos agrícolas e agrícolas processados sensíveis.
· 03-07/05/04 No XIII CNB, realizado em Buenos Aires, há intercâmbio de opiniões sobre as ofertas de parte a parte. Acorda-se efetuar novo processo de pedidos de melhora e de ofertas melhoradas de acesso a mercados, respectivamente em 12 e 21 de maio de 2004. Nessa ocasião, os objetivos foram cumpridos no prazo acordado, tendo ambas as partes apresentado ofertas formais de bens, serviços e investimentos. Do ponto de vista do Mercosul, existia a percepção de que a oferta comunitária era insatisfatória, ainda mais que foi retomado o conceito de ofertas de quotas nos produtos agrícolas sensíveis em duas etapas, aventada durante a discussão de modalidades. Com efeito, a maioria das quotas oferecidas não atingia os volumes das exportações já realizadas pelo Mercosul ao mercado comunitário sem tratamento preferencial. Em muitos casos, representava percentual pouco significativo do mercado comunitário do produto em questão. Na área industrial, a oferta comunitária incluiu 100% do universo tarifário, mas cumpre ressaltar que 58% dos produtos ofertados já ingressavam naquele mercado livre de direitos, seja por estarem as respectivas tarifas consolidadas na OMC a 0%, seja pelo regime SGP. A tarifa média das linhas tarifárias a serem desgravadas situa-se em menos de 4%. Por outro lado, a nova oferta melhorada do Mercosul ampliava a cobertura de desgravação em dez anos para 88% do universo tarifário, incluindo 100% dos setores agrícola e pesqueiro, sendo que para alguns produtos apenas pela concessão de preferências tarifárias. Previa, também, movimento importante nas áreas de serviços e investimentos.
· 27/05/04 Realiza-se reunião ministerial Mercosul-UE, à margem da Cúpula América Latina e Caribe – União Européia. Ambas as partes manifestaram forte interesse na conclusão do Acordo de Associação no prazo estabelecido. Apesar das insuficiências, confirma-se que as ofertas melhoradas apresentadas em 21 de maio constituem a base para o prosseguimento das negociações.
· 07-11/06/04 O XIV CNB, em Buenos Aires, contribuiu para esclarecer dúvidas sobre a oferta de acesso a mercados da UE e a oferta melhorada do Mercosul. Mas, apesar de avanços específicos, a UE mantém postura crítica. Ao final da reunião, o negociador comunitário opõe-se a negociar o texto da Ata Final, ressaltando ser conveniente abster-se de comentar a situação das negociações antes da reunião ministerial de São Paulo, a ser realizada na semana seguinte, à margem da XI UNCTAD.
· 13/06/04 Os Ministros do Mercosul reúnem-se com o Comissário Pascal Lamy, em São Paulo. Na oportunidade, foi possível superar a ameaça de impasse que marcou o final da XIV sessão do CNB, sobretudo pela explicitação da insuficiência da oferta européia nas áreas de interesse exportador prioritário do Mercosul. Permaneceram os negociadores em São Paulo para seguimento do exercício de esclarecimento das ofertas recíprocas, com continuidade em reuniões informais em Bruxelas nas semanas subseqüentes. Os europeus reconhecem que as ofertas em serviços e investimentos haviam melhorado significativamente.
· 11/07/04 O Ministro Celso Amorim mantém encontro informal com o Comissário Pascal Lamy. Na reunião, recebe indicação de que os europeus poderiam melhorar a oferta em agricultura. O representante brasileiro menciona que o Mercosul também poderia melhorar sua oferta, desde que houvesse movimento significativo por parte da UE.
· 19-23/07/04 O XV CNB, em Bruxelas, encerra o ciclo de reuniões previsto no Programa de Bruxelas. Da parte do Mercosul – tendo por base os entendimentos assumidos nas reuniões em nível ministerial – havia a expectativa de que a UE poderia indicar melhorias na sua oferta. Porém, durante o encontro, a UE apresenta proposta de implementação por etapas das quotas tarifarias para produtos agrícolas em 10 anos. Além disso, os europeus afirmam que a administração das quotas ficaria nas mãos do importador, a menos que obtivessem concessões adicionais quanto a indicações geográficas; efetuam, também, novas exigências em outras áreas, entre elas a de propriedade intelectual, cláusula social e trabalhista e comércio e meio ambiente. Diante desse quadro, decide-se suspender a reunião, em nível de coordenadores, mantendo-se os encontros técnicos previstos até o fim da semana.
· 10-12/08/04 Reunião em nível de coordenadores, em Brasília, para dar continuidade às tratativas.

b) Avaliação Geral da Oferta da UE ao MERCOSUL - 30.09.04
O Mercosul e a União Européia assumiram, pelo Programa de Trabalho de Bruxelas, de 12 de novembro de 2003, o compromisso de esforçarem-se para concluírem as negociações do Acordo de Associação Inter-regional até o final de outubro do corrente ano, prazo que respondia essencialmente ao calendário interno da União Européia, na medida em que coincidia com a data de posse da nova Comissão Européia.
BENS
Cobertura de 90%
Os dispositivos da Organização Mundial do Comércio (mais especificamente o Artigo XXIV do GATT e o Entendimento sobre a Interpretação do Artigo XXIV do GATT) estabelecem os requisitos de compatibilidade de acordos de livre comércio com as disciplinas multilaterais de comércio. Uma das mais importantes refere-se à necessidade de cobertura de “substancialmente todo o comércio”, dispositivo sobre o qual não há definição acordada na OMC, havendo um entendimento não escrito situando o critério em torno de 85% do comércio. Acrescentando grau adicional de complexidade, sequer há acordo quanto ao meio para a mensuração desta cobertura: se por fluxos correntes de comércio entre as partes, ou se por comércio potencial. Ficará evidente que estas indefinições têm papel crucial na avaliação das ofertas recíprocas de acesso a mercados em bens.
A Comissão Européia tem insistido em que o Mercosul alcance uma cobertura de 90% dos fluxos de comércio correntes, sob a argumentação de que este seria requisito da OMC. Em realidade, esta é apenas a interpretação européia dos dispositivos da OMC, interpretação mais favorável às circunstâncias particulares do comércio da União Européia. A título de exemplo, assinale-se que resulta simples ao lado europeu atingir esta marca – recorde-se o destaque que o lado europeu sempre deu ao fato de sua oferta de bens cobrir mais de 90% das importações provenientes do Mercosul – quando:
· cerca de 60% desta oferta refere-se a bens que já ingressam ao mercado comunitário livre de tarifas, seja por já estarem estas tarifas consolidadas a 0% na OMC, seja por força do Sistema Geral de Preferências; e
· os produtos de alta competitividade do Mercosul no setor agropecuário, e com forte potencial de expansão de comércio, virtualmente não se contabilizam pelo fato de terem hoje escassa participação no volume total do comércio bilateral devido às tarifas proibitivas ainda aplicadas sobre estes produtos. Por exemplo, as tarifas aplicadas à carne bovina congelada situam-se hoje em 176%; em carne de frango situam-se em cerca de 95%; em açúcar situam-se em mais de 170%.
Não obstante estas considerações, o Mercosul efetuou esforço para alcançar cobertura de 90% em sua oferta completada de acesso a mercados em bens. Em síntese, a oferta do Mercosul cobre 12,29% das importações com desgravação imediata, 10,47% com desgravação em dois anos, 4,40% em oito anos, 19,05% em dez anos com um de carência, 26,14% em dez anos com dois de carência, 4,81% em dezoito anos (automotivo) e 12,91% com preferência tarifária. Sublinha-se que a tarifa média relativamente mais elevada nos países do Mercosul, em comparação com a estrutura tarifária da UE, reveste tais concessões de significativo impacto na competitividade de empresas européias com relação a empresas de terceiros países, constituindo efetivo acesso preferencial aos mercados do Mercosul.
Preferências tarifárias
A oferta do Mercosul é de ambição reduzida por contemplar concessões em alguns produtos que não liberalizariam completamente as importações provenientes da União Européia, limitando-se a oferecer uma preferência tarifária, em produtos como leite. De um lado, há que se sublinhar a sensibilidade do leite, já que, conforme dados do Ministério do Desenvolvimento Agrário, 82% dos estabelecimentos produtores de leite no País enquadram-se como de agricultura familiar. Igualmente, há que se sublinhar que a própria oferta da União Européia contém concessões limitadas a preferências tarifárias, em área de forte interesse exportador do Mercosul, como tabaco e seus derivados e produtos de cacau.
Quotas
Os produtos de alto potencial exportador para o Mercosul encontram-se excluídos da oferta de plena liberalização da União Européia, limitando-se ou a quotas, como no caso das carnes, ou totalmente excluídos, como é o caso do açúcar. Mesmo as quotas oferecidas são de valor relativamente reduzido para as exportações do Mercosul em virtude das condicionalidades a que estão sujeitas. Inicialmente, estas quotas foram oferecidas ao Mercosul em volumes que, na maioria dos casos, estão abaixo das atuais exportações do Brasil isoladamente.
Além do mais, as quotas foram apresentadas para serem efetivadas em duas etapas: a primeira na entrada em vigência do acordo birregional e a segunda apenas após a conclusão da Rodada de Doha na OMC. Para cada 1% de acréscimo nas quotas da UE na OMC por força das negociações multilaterais, 5% seria retirado da quota birregional. Ou seja, com um aumento de 20% na quota OMC, a segunda etapa desapareceria.
De forma mais concreta: a quota de carne bovina oferecida para o Mercosul situa-se em 60.000 toneladas na primeira etapa e 40.000 toneladas na segunda, segundo os dados oficiais da oferta de maio passado. O Mercosul isoladamente já exporta, mesmo com tarifas proibitivas, mais de 95.000 toneladas à União Européia, e a segunda etapa de 40.000 toneladas somente teria vigência caso não houvesse qualquer aumento nas atuais quotas da União Européia no âmbito da Rodada de Doha.
Mecanismo de limitação das quotas
A oferta da União Européia limitou o crescimento das exportações do Mercosul em carne bovina e de frango. A proposta contemplou um gatilho pelo qual qualquer exportação acima de um nível determinado pela União Européia, num dado ano, resultaria na piora nas condições da quota no ano seguinte – seja pela redução do volume da quota, seja pelo aumento da tarifa aplicada dentro da quota. Em termos práticos, a oferta da União Européia, mais do que um instrumento para favorecer o crescimento do comércio bilateral, se tornará um meio para administrar este comércio em níveis considerados aceitáveis pela UE.
Outras condicionalidades
O já limitado ganho dos exportadores do Mercosul se veria ainda mais reduzido pelas demais condicionalidades impostas pela União Européia, que manteve a administração das quotas nas mãos dos importadores, o que significa que o diferencial entre os preços do mercado internacional e os valores do produto no seu mercado interno, elevado pelo alto grau de protecionismo, ficaria exclusivamente nas mãos dos importadores europeus. Tampouco oferece o lado europeu qualquer oferta de crescimento das quotas no futuro. Em síntese, apresenta-se uma oferta, nos produtos de maior competitividade do Mercosul, que não oferece perspectivas de incremento no volume do comércio, nem de imediato nem no futuro, e tampouco oferece perspectiva de retorno econômico maior aos exportadores do Mercosul por estas exportações.
Condicionalidades da oferta do Mercosul
A oferta do MERCOSUL, por sua vez, contemplava uma série de condicionalidades, algumas das quais seriam excessivamente ambiciosas. Entre estas, estavam a solicitação de uma cláusula de indústria nascente e de compensações às distorções provocadas pelos subsídios domésticos aos produtores da União Européia. No tocante à primeira, sublinhe-se não ser um conceito totalmente inovador – proposta de redação do Mercosul já se encontra sobre a mesa há dois anos, elaborado a partir de acordos da União Européia já em vigor com outros parceiros.
Quanto à questão do subsídio doméstico, ressalte-se que os países do Mercosul encontram-se entre os maiores demandantes da redução e eliminação deste instrumento no âmbito da OMC, tendo em vista já terem sido eliminados multilateralmente para o setor industrial, e à luz das graves distorções que provocam na competitividade de nossos produtos.
De forma paralela, o Mercosul manteve sua condicionalidade quanto à necessidade de eliminação dos subsídios à exportação no comércio birregional. Ainda que a prática destes subsídios continue a ser tolerada pelas normas multilaterais – embora recentes progressos nas negociações da OMC abram a perspectiva de sua eliminação completa – insiste o Mercosul sustentando que se afigura inconcebível a concessão de tratamento preferencial a importações cuja competitividade decorre de mecanismos destorcidos de comércio.
O Mercosul, nas atuais condições do processo negociador, durante todo o período que antecedeu a Rodada de Doha foi chamado a oferecer concessões significativas na área de bens – recorde-se que a nossa tarifa média é significativamente mais elevada que a européia – em troca de um acordo de “custo reduzido” para a União Européia, já que, pela oferta na mesa, se consolidará o tratamento existente para a grande maioria dos produtos e se instituirá mecanismo de administração do comércio em produtos agrícolas sensíveis para sua manutenção em patamares aproximados do comércio atualmente verificados. Depois de uma complicada agenda que se arrastou por 2005, 2006 e 2007, esperava-se em 2008 concluir as negociações com a EU e finalizar a Rodada de Doha, cuja denominação oficial é Agenda de Doha de Desenvolvimento.
Dando prosseguimento às negociações, em julho de 2008, o chanceler Celso Amorim, tentando salvar a Rodada de Doha considerou “aceitável” a proposta que o diretor-geral da Organização Mundial do Comércio (OMC), Pascal Lamy, apresentou. Declarou que: "Houve uma convergência para alguns números, que são os números centrais do acordo. Isso envolve tanto produtos agrícolas como produtos industriais. Hoje demos um passo muito importante." Porém, admitiu que as negociações no G7, composto por Brasil, Índia, Estados Unidos, China, Austrália, Japão e a União Européia, estão cada vez mais difíceis.
Analisando-se a evolução das negociações de Doha, verificamos existir uma sucessão de divergências. Em setembro de 2003, o fracasso da Conferência Ministerial de Cancún (México), marcou o confronto Norte-Sul no capítulo agrícola, o que já estava claro pelas dificuldades do Mercosul com a EU e com a recusa dos EUA em por fim aos subsídios para o setor. Foi dessa reunião que surgiu o G20 (grupo dos países em desenvolvimento) e o G90 (grupo dos países menos desenvolvidos). Por sua vez, em julho de 2004, durante a Reunião Ministerial da OMC, em Genebra, os EUA e a União Européia (UE) se propuseram a reduzir subsídios agrícolas fazendo avançar as negociações. Entretanto, terminado o prazo inicial para concluir a Rodada de Doha, que era dezembro de 2004, as negociações ficaram postergadas até 2005. Durante este período, os prometeram aplicar cortes em seus subsídios agrícolas se, particularmente, a UE, fizesse o mesmo, mas a França criou empecilhos. Ao final do ano, a Conferência Ministerial da OMC, em Hong Kong, esteve à beira do fracasso, mas os países desenvolvidos fizeram a promessa de eliminar todos os subsídios às exportações e adotar medidas de apoio às nações mais pobres até 2013.
Em 2006, agora prazo final para o fechamento da Rodada, se reúnem os ministros de Comércio de mais de 60 países, em Genebra, tentando salvar e postergar o prazo de negociações. Doha será retomada oficialmente em janeiro de 2007, conforme acerto em Davos, na Suíça, por ocasião do Fórum Econômico Mundial. A seguir, em janeiro de 2008, os mesmo ministros se reúnem um ano depois em Davos, mostrando a necessidade de avançar nas negociações, apesar da norma da OMC que reza que a cada dois anos deveria se realizar uma Conferência Ministerial. Em julho de 2008, Doha enfrenta novo fracasso, pois não há possibilidade de os países conciliarem as posições em relação à agricultura.
Dada a crise internacional, 2009 não parece ser promissor para Doha, entretanto, os EUA, agora com o presidente Obama, se comprometem a rever sua posição e junto com o G20 impulsionar a Rodada de Doha. O representante comercial dos EUA, Ron Kirk, disse que Washington endossou o pedido do Grupo de Cairns para a retomada das negociações o mais breve possível. Novamente, o centro da discussão e das dificuldades recai sobre os subsídios agrícolas, que com a crise ficam dificeis de serem abolidos. Pascal Lamy, diretor da OMC, ainda em junho, em Nusa Dua, na ilha indonésia de Bali, onde membros do Grupo de Cairns de exportadores agrícolas discutiram a situação das negociações do comércio mundial, afirmou que a Rodada de Doha deveria ser concluída em 2010 e que havia interesse do representante de Comércio dos Estados Unidos, Ron Kirk, e também da índia, representada por Anand Sharma.
O Brasil se fez representar nesse grupo, que responde por 25% do comércio agrícola mundial e a declaração de representante comercial dos EUA, Ron Kirk, foi animadora:. "Não fazer nada, rejeitar a busca de uma alternativa para o que vínhamos fazendo nas três rodadas anteriores, é de fato uma decisão que nos leva ao fracasso de Doha, o que não é uma conclusão aceitável". Ron Kirk, designado para o posto por Barack Obama em março, disse que é hora de uma nova abordagem para concluir a Rodada Doha como estímulo para a recuperação da economia global. Esperemos os próximos passos.

Fonte:
WWW.mre.gov.br
Periódicos: O Globo, Valor Econômico e Folha de São Paulo.
[1] Trabalho apresentado para a disciplina de Política Externa Brasileira, do curso de Relações Internacionais da ESPM-Rio, turma RI5E, Profª. Gloria Moraes.