RELAÇÕES BRASIL-EUA: OS ALINHAMENTOS E AS CONVERGÊNCIAS A PARTIR DA DÉCADA DE 80

Bruna Sardenberg, Mariana Serra e Gloria Moraes*

Depois da Independência, quase dois séculos de relações exteriores entre o Brasil e os EUA se passaram, tempo suficiente para podermos comparar a relação entre eles como um relacionamento amoroso, onde o “vai-e-vem” é constante. O interesse comercial dos EUA pelo Brasil foi manifesto desde a abertura dos portos, em 1808. Após oito anos, os navios americanos já ocupavam o terceiro lugar no ranking de presença nas costas brasileiras e, alguns anos depois, só eram superados pelos britânicos. Proclamada a Independência, o país norte-americano também seria o primeiro a reconhecer o novo Império do Brasil, ainda em 1824. Podemos manter a nossa metáfora e dizer que, assim como em início de namoro, tudo foi desenvolvendo-se em direção à convergência de interesses, depois é que vieram as divergências, as desconfianças, os alinhamentos e desalinhamentos. A evolução desse relacionamento, entretanto, consolidou laçõs e hoje é mais estreito do que no século XIX, quando a Inglaterra exerceu sua hegemonia.
Com a proclamação da República, na virada do século, a começar pelo próprio nome, demonstrando como seria a unidade federativa, os Estados Unidos do Brasil definiu um modelo mais próximo do norte-americano, instaurando o regime presidencialista com legislativo bicameral. Entretanto, as relações bilaterais entre Brasil e EUA só foram afirmativas e exigiram negociações, cada vez mais complexas, a partir do século XX, com oscilações das políticas externas de cada governo que se alternava, nem sempre coerentes e com continuidade. Nesse “vai-e-vem”, houve alianças militares, assimetrias, cooperação política, desconfiança, desalinhamento e competição comercial. Na virada do século XIX para o XX, os EUA já despontavam como novo eixo de poder e, por sua vez, o Brasil já olhava para a vastidão do seu território com o olhar de quem poderia, regionalmente, seguir os passos do país do Norte. Os EUA, além de presença marcante em nossa diplomacia e configuração de instituições, no sistema mundial já reivindicava lugar de destaque no campo econômico, científico, tecnológico e militar.
Nos anos 1950, dado o nacional-desenvolvimentismo que marcou nossa política econômica, com forte protecionismo, foi comum o confronto entre interesses, mas que no saldo final contribuiu para o desenvolvimento regional, com o Brasil avançando no pan-americanismo e os EUA respondendo positivamente à criação do Banco Interamericano de Desenvolvimento, um projeto do governo JK. Entretanto, depois do golpe militar de 1964, o Brasil entraria em uma fase de “revisão ideológica”, mais uma vez aproximando-se dos EUA e, ao mesmo tempo, buscando maior autonomia. Apesar do alinhamento “ideológico”, ou seja, posicionando-se contra a expansão da URSS, que avançava seus interesses à sombra dos projetos nacionalistas, o Brasil se voltava mais para os objetivos nacionais de crescimento econômico. A conquista de novos mercados, acabou deixando um pouco de lado a relação com EUA, que era essencial para o processo de autonomia internacional.

DE SARNEY A ITAMAR FRANCO (1985-1995)

Nessa fase, considerada de redemocratização, depois de anos de regime de exceção, houve apoio por parte do presidente Reagan à recente democratização brasileira. O então ministro Olavo Stúbal demonstrou-se disposto a não mais seguir a linha do “pragmatismo responsável” e, frente às necessidades de estabilização e de negociação da dívida externa, encorajou a maximização das oportunidades individuais em cooperação com os EUA. O objetivo principal era fazer com que o Brasil deixasse o bloco do Terceiro Mundo.
Durante esse período, as relações entre os dois governos foram instáveis e, para piorar a inflação acelerada e renitente, assim como as dificuldades do processo de renegociação da dívida externa, levaram o Brasil a decretar moratória, em 1987, para desgosto dos credores norte-americanos. Washington mostrou sua força e, como represália à reserva de mercado brasileira na área de informática, os americanos impuseram pesadas taxas à importação de produtos, como os calçados, causando danos ainda maiores à já combalida economia brasileira. A posição reticente dos EUA em relação aos acordos da dívida com o FMI e demais credores, fargilizaram ainda mais a relação entre os dois países.
Depois do desgaste com a gestão Reagan, a decisão brasileira de decretar moratória da dívida comercial, em fevereiro de 1987, não melhoraria em nada a credibilidade brasileira junto aos EUA. O novo ministro das Relações Exteriores, Abreu Sodré, passou a tomar iniciativas em direção a outras regiões, com o desenvolvimento de projetos de cooperação em áreas específicas, aproximando-se dos países da América do Sul como forma reafirmar sua autonomia em relação aos EUA.
No governo Collor, as relações brasileiras com o país hegemônico seriam mais traqnuilas, sem muitos desentendimentos, já que houve maior alinhamento aos desígnios de Washington. O governo promoveu a abertura da economia brasileira, pondo fim às políticas protecionistas, acabando com a reserva de mercado e os subsídios à informática. No bojo da liberalização comercial, o governo Collor eliminou também outros aspectos que incomodavam os americanos, relacionados com a preservação do meio ambiente e os direitos humanos. Pelo lado norte-americano, o então presidente Bush (pai) divulgou uma proposta de estabelecimento progressivo de uma zona de livre-comércio no hemisfério, o que refletiu em uma postura cautelosa do Itamaraty. Contudo, no período Collor as relações políticas e econômicas entre os dois países tiveram uma melhoria, principalmente com as decisões do presidente brasileiro em acabar com algumas hipotecas herdadas do passado que serviam como foco de tensão bilateral. Alinhado aos Estados Unidos, o Brasil passou a desenvolver uma política mais focada nas Américas, porém a perda de credibilidade de governo Collor e o processo de impeachment acabaram por comprometer a imagem do país no exterior.
Ao assumir o poder, Itamar Franco deu continuidade a algumas políticas liberalizantes que se iniciaram no governo Collor. O processo de privatizações, consubstanciado no Programa Nacional de Privatizações (PND), e o de reforma tarifária avançaram e trouxeram melhoria das relações entre Brasil e EUA. Com a nomeação do senador Fernando Henrique Cardoso para o Ministério das Relações Exteriores (MRE) acabou trazendo frutos para o processo de renegociação da dívida externa e de cooptação de quadros do Itamaraty, desejosos de um novo projeto de inserção internacional. Depois de reorganizar o Itamaraty, Cardoso assumiu a condução da pasta da Fazenda e foi substituído por Celso Amorim, que deu continuidade ao processo de aproximação com os países da América Latina.
Devido à considerável redução da presença brasileira no cenário mundial, sob o governo Collor, o objetivo principal da política brasileira era o de melhorar o prestígio do país no âmbito internacional. Em decorrência dos esforços realizados, o Brasil foi eleito por dois anos membro do Conselho de Segurança da ONU. Além disso, participou de sete operações de paz, desenvolveu parcerias com países vizinhos e de língua portuguesa e propôs a criação da Área de Livre Comércio Sul-Americana (ALCSA). No plano regional foi dada clara prioridade às propostas de integração, com o Mercosul ganhando uma importante dimensão estratégica.
Quanto às relações com os EUA, a política externa brasileira se preocupou com o avanço do North America Free Trade Agreement (Nafta) e conseguiu que, durante a Rodada do Uruguai, não se aplicassem sanções norte-americanas contra o comércio brasileiro. No âmbito militar, o Brasil firmou acordos de cooperação com a National Aeronautics & Space Administration (NASA) para o lançamento de foguetes norte-americanos da Base de Alcântara. Em 1994, com Cardoso como ministro da Fazenda, foi possível conduzir um processo consistente de ajuste estrutural, monetário, cambial e fiscal, que levou à implantação do Plano Real em junho do mesmo ano. O Plano seria fundamental para as ambições políticas de Cardoso, que se elegeu, na esteira da credibilidade criada, Presidente da República.


OS GOVERNOS DE FERNANDO HENRIQUE CARDOSO (1995-2002) AOS DIAS DO GOVERNO LULA

Durante o governo Cardoso foi visível a melhoria da qualidade do relacionamento do Brasil com os Estados Unidos. Cardoso tinha afinidade e trânsito com o presidente Clinton, facilitando as relações entre os dois países, ainda mais que o Brasil acatara as recomendações do Consenso de Washington e o novo ambiente macroeconômico positivo promovido pelo Real lhe dava credibilidade internacional. Além disso, o cenário mundial da época favorecia, impulsionado pelo crescimento dos mercados internacionalizados.
Internamente, o governo Cardoso promovia o ajustamento macroeconômico e avançava no processo de privatizações, pondo fim a monopólios estatais, e aprofundava a abertura comercial, modificando as legislações sobre patentes, terminando com reservas de mercados nacionais e intensificando o papel do capital estrangeiro no processo de desenvolvimento do país, agora uma “potência emergente”. Em relação à política exterior, as ações prioritárias foram a de avançar no processo de integração regional, com o aprofundamento do Mercosul; promover a diversificação de parceiros nas relações bilaterais; e valorização do ideal do multilateralismo. No entanto, mesmo com clareza em relação às suas ações prioritárias, a política externa brasileira não relaxaria em relação aos EUA, pelo contrário, dado o grau de sintonia entres os dois governantes, as relações evoluiram. Além de os EUA serem o parceiro econômico mais importante, gerando aumento dos fluxos de comércio, os empréstimos junto ao FMI foram concedidos e o Brasil pode se beneficiar de apoio financeiro, em caráter preventivo.
O destaque dessa relação fica por conta da ALCA, pois, ainda em 1994, mesmo relutante, o Brasil aceitou iniciar as negociações para a sua criação. O país receava um confronto direto com os EUA e também de se encontrar em posição isolada no continente, caso não aceitasse participar das negociações. Com o objetivo de ganhar tempo, a política externa brasileira sinalizou em constante “defesa do multilateralismo nas relações econômico-comerciais e na defesa dos planos de integração regional” [1], definindo sob esta ótica as prioridades de sua agenda internacional. Contudo, em relação a ALCA, o país manteve a posição reticente mas sem fazer oposição direta, pois estava em jogo a permanência de uma relação estável com os EUA. Com esse objetivo, vários contenciosos com o país norte-americano foram solucionados, como a adesão em 1995 ao Tratado de Não Proliferação Nuclear (TNP) - após três décadas de grandes implicações político-diplomáticas; ao Regime de Controle de Tecnologia de Mísseis (MCTR); e ao Grupo de Supridores Nucleares (NSC). Além da solução dos conteciosos, uma “agenda comum bilateral sobre meio ambiente” foi firmada, ampliando a cooperação que o Brasil matinha com os países do G-7 nessa área.
A política externa norte-americana reconhecia que era importante, tanto para o Brasil quanto para o próprio EUA, que o Brasil desempenhasse papel mais relevante no cenário regional e mundial, e também desejava isso. Sabendo do potencial brasileiro e da importância estratégica do Brasil para atuação do governo norte-americano na região da América do Sul e parte da América Central, os EUA passaram a “escutar” mais o país. Portanto, durante o governo Cardoso, a política externa seguiu uma orientação globalista junto com uma melhoria, traduzida em alinhamento, do relacionamento com os EUA. Ao final do mandato, ficara clara a diferença do relacionamento entre Cardoso e Clinton, que seria diferente mas não menos profícua com o presidente eleito, G. W. Bush. Todavia, embora a nova administração Bush fosse menos propensa a pacotes de socorro financeiro para países emergentes, o Brasil continuou a dispor de importantes canais financeiros em Washington, parte graças à credibilidade alcançada pelas autoridades brasileiras nessa área.
O objetivo inicial da política externa de Cardoso, conduzida entre 1995 e 2001 pelo Chanceler Luiz Felipe Palmeira Lampreia, era de acabar com a ambigüidade existente nas relações bilaterais com o governo norte-americano. No decorrer do governo, as relações se ampliaram com interesse mútuo, ainda mais que aos EUA interessavam maior abrangência de sua influência no continente. Os países tornaram-se parceiros essenciais e o Brasil alcançou algum prestígio, resultando em maior disposição na ajuda norte-americana ao Brasil durante a crise cambial que o país enfrentou ao final de 1998 e que se estendeu por 1999, mobilizando recursos do Tesouro norte-americano. Ao final do segundo mandato, com uma conturbada conjuntura política às vésperas da alternância de poder, a fragilidade das reservas brasileiras ficaria exposta durante a gestão do Chanceler Celso Lafer, que conduziu o MRE entre 2001 e 2002.
Com a eleição de Luiz Inácio Lula da Silva, dada como certa, temia-se uma guinada de governo e a ruptura com as políticas macroeconômicas, principalmente as de curto prazo, mais liberais, o que não ocorreu. O governo Lula manteve uma linha de continuidade na condução das políticas macroeconômicas, sendo saudado pela comunidade internacional. Com o retorno do Chanceler Celso Amorim ao MRE, avançou-se na condução de uma “diplomacia de sentido tático-estratégico”[2], com maior protagonismo brasileiro. A política externa foi focada em diferentes dimensões e elaboraram-se estratégias de diplomacia econômica, diplomacia política e programa social. O Brasil se mantém aberto a negociações com o Primeiro Mundo, desejando abertamente fazer parte desse grupo seleto de países, mas, por outro lado, negociou e dirimiu a dívida externa e aprofundou as relações com países como a Rússia, Índia, China e África do Sul. Sem alinhar-se aos EUA, mas sem perder a perspectiva de parceiro privilegiado, o Brasil tentou também fazer uma associação estratégica com a União Européia.
Com o estabelecimento do novo governo, em maio de 2003 determinou-se a “abertura de novas negociações com os EUA, visando ajustes no acordo” [3]. Nessa época, a relação com o Brasil havia sido reconhecida por uma “Força-Tarefa Independente” onde se afirmava que o país era peça fundamental para a expansão da política norte-americana no “hemisfério ocidental”. A Força Tarefa identificava o Brasil como um agente de extrema importância na promoção do livre-comércio e dos mercados abertos e no combate ao narcotráfico na região, temas muito relevantes na agenda norte-americana. A política externa dos EUA passou, então, a perceber o Brasil como um país estratégico em determinados assuntos e até mesmo essencial, onde sem sua cooperação não seria possível concluir os temas que interessavam à expansão da influência norte-americana na região.
Após os atentados ao World Trade Center, em 11 de setembro de 2001, a política externa dos EUA endureceu e questões como a lei de imigração e o etanol brasileiro foram relegadas a segundo plano. Entretanto, a política externa brasileira não enveredou pelo antiamericanismo, mantendo um posicionamento amigável com o país, contrastando muitas vezes com o antigo discurso de Lula. De uma forma genérica, podemos dizer que as relações entre o Brasil e os EUA situam-se em dois contextos. Por um lado, verificamos existir a continuidade de uma aliança política e econômica, com benefícios percebidos por ambas as partes, e, por outro lado, existe uma competição velada, no sentido geopolítico, e que se revela no “confronto de interesses econômicos específicos” [4]. Ainda é cedo para saber como continuará a relação entre esses dois países. Porém, julgamos correto afirmar que novo presidente dos EUA, Barack Obama, está ciente de que o monopólio do poder internacional que o país exerceu de forma inconteste durante os anos 1990 e início dos anos 2000 está sendo questionado. Igualmente, temos a crença de que sua política externa conduzida por Hillary Clinton absorveu a importância da crescente presença brasileira no cenário internacional, pois o Brasil tem hoje uma posição ascendente em âmbito internacional.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

- ALMEIDA, P.R; BARBOSA, R.A. Relações Brasil-Estados Unidos, assimetrias e convergências. Editora Saraiva

- VIZENTINI, P.F. Relações internacionais do Brasil, de Vargas a Lula. Editora Fundação Perseu Abramo.

- CERVO, A.L.; BUENO, C. História da política exterior do Brasil. Editora UnB.


* Trabalho apresentado para a disciplina de Política Externa do curso de Relações Internacionais da ESPM-Rio, Profª. Gloria Moraes.
[1] VIZENTINI, P. Relações Internacionais do Brasil, p. 96, Editora Fundação Perseu Abramo.
[2] VIZENTINI, P. Relações Internacionais do Brasil, p. 104, Editora Fundação Perseu Abramo.
[3] ALMEIDA, P.R.; BARBOSA, R.A. Relações Brasil – Estados Unidos, p. 36, Editora Saraiva
[4] CERVO, A.L; BUENO, C. História da Política Exterior do Brasil, p. 519, Editora UnB.